Существующие индексы оценки благоустройства населенных пунктов, от которых зависит выделение бюджетных средств на улучшение городской и сельской среды, остаются несовершенными и сложны в использовании. Ученые Вышки предложили новую концепцию, которая требует меньше данных, проще в применении и включает субъективные оценки жителей.

Профессор-исследователь факультета социальных наук НИУ ВШЭ, заместитель заведующего Проектно-учебной лаборатории муниципального управления Юрий Плюснин и магистрант факультета городского и регионального развития НИУ ВШЭ Анна Галкина проанализировали применяемые в России системы оценки благоустройства населенных пунктов и предложили собственную, более простую шкалу критериев, учитывающую мнение местных жителей.

Результаты исследования они представили в статье «Благоустройство городской среды и методы его оценки», опубликованной в журнале «Вопросы государственного и муниципального управления».

Авторы отмечают, что в России пока не сложилась устойчивая система оценки благоустройства, соответствующая специфике малых населенных пунктов и вызывающая доверие жителей.

Улучшение качества городской среды стало одной из ключевых задач региональных и местных властей, особенно после принятия в 2017 году приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды». За прошедшие годы в ходе его реализации было выполнено более 100 000 проектов благоустройства в 1200 российских городах и 1300 поселках, а также в ряде сельских поселений.

Юрий Плюснин и Анна Галкина отмечают, что наиболее масштабные и детализированные индексы благоустройства разработаны Минстроем России и Внешэкономбанком (ВЭБ). Они применяются с 2018 года, причем индекс ВЭБ ориентирован прежде всего на повышение качества жизни горожан.

Разные индексы — общие недостатки

В индексе Минстроя оцениваются только города, разделенные на десять климатических и размерных групп. Первоначально города дифференцируются на малые (население до 50 000 жителей), средние (до 100 000), большие (до 250 000), крупные (до 500 000) и крупнейшие (свыше 500 000), причем в первых дополнительно выделяются три подгруппы. Внутри групп города также делятся на территории с условно комфортными и с тяжелыми климатическими условиями.

Индикаторы основаны на статистических и картографических данных, что должно снижать риск субъективности и фабрикации данных. Такой тип индекса можно назвать градоцентричным.

Преимуществом индекса Минстроя авторы считают его адаптацию для городов с различным географическим положением и демографическим статусом. Оценка именно города, а не муниципалитета, повышает объективность анализа инфраструктуры и лучше соответствует восприятию жителей.

Однако недостатки связаны с методикой получения показателей и структурой индекса. В основном данные поступают из субъектов Федерации, заинтересованных в получении максимально высоких баллов для своих городов, поскольку от регионального индекса зависит размер субсидий из федерального бюджета на поддержку государственных и муниципальных программ развития городской среды.

Кроме того, индекс слабо применим к малым городам с населением менее 25 000 жителей из-за избыточных и несвойственных им индикаторов. При ограниченной бюджетной обеспеченности такие показатели дают заниженные значения. Результаты оценок также недоступны для жителей и органов местной власти, что фактически исключает их участие в обсуждении.

ВЭБ-индекс направлен на измерение качества жизни горожан. Однако непосредственно качество городской среды оценивается лишь в пяти–шести группах показателей из одиннадцати и составляет только часть индекса. Таким образом, ВЭБ-индекс можно назвать человекоцентричным дополнением к индексу Минстроя.

В него включены 302 показателя, измеряемые в различных величинах и шкалах. По каждому из них город получает от 0 до 100 баллов по нормализованной шкале. При этом разработчики отказались от составления общего рейтинга городов — сравнивать их можно только по отдельным направлениям или индикаторам.

В 2023 году в индекс вошли 218 городов России. Они были отобраны сначала по численности населения, а затем с учетом ряда исключений. Города распределили по семи кластерам с учетом природно-климатических условий, численности и динамики населения, а также среднего дохода жителей. Такая кластеризация позволяет корректно сравнивать города, находящиеся в сходных условиях.

ВЭБ-индекс имеет ряд преимуществ по сравнению с индексом Минстроя. Благодаря большому количеству направлений и показателей он позволяет подробно оценивать различные компоненты городской жизни, а также сопоставлять российские города с городами стран ОЭСР. Публикация данных на сайте проекта дает возможность вовлекать жителей в обсуждение результатов.

Однако у него есть и недостатки. Для малых городов и поселков многие показатели оказываются избыточными. Кроме того, непосредственно элементы благоустройства городской среды представлены всего девятью показателями из 302. Остальные характеризуют качество жизни жителей и домохозяйств.

Некоторые индикаторы пересекаются, а в отдельных случаях существует риск манипуляции данными со стороны муниципальных администраций, которые самостоятельно передают информацию по непроверяемым показателям. Наконец, индекс охватывает лишь около 200 городов, то есть относительно небольшую часть городов России.

По мнению Юрия Плюснина и Анны Галкиной, несмотря на различия в методологии, оба индекса объединяют высокая трудоемкость сбора данных и неопределенность ряда показателей. Получение информации силами сотрудников местных администраций с привлечением жителей, не всегда имеющих необходимую подготовку, может снижать качество данных.

Кроме того, существующие методики плохо учитывают специфику малых городов и практически не применимы к сельским населенным пунктам.

Благоустройство через благополучие

Авторы считают необходимым разработать новую методику оценки благоустройства, которая устранит указанные недостатки. Она должна позволять оценивать уровень благоустройства без трудоемкого сбора статистических данных и быть понятной жителям.

Фундаментом новой концепции индекса благоустройства исследователи называют понятие блага — ожидаемого и достигаемого состояния, связанного с обеспечением физического, психологического и социального благополучия жителей.

Благоустройство рассматривается как средство достижения такого благополучия и включает два компонента — активный и проактивный. Первый связан с оценкой реального состояния городской среды, второй отражает представление о желаемом состоянии общественного пространства.

Благоустройство и благополучие привязаны к конкретной обитаемой территории и подразумевают организацию общественного пространства — от придомовых территорий до культурного ландшафта населенного пункта.

Обустроенная территория характеризуется прежде всего чистотой и порядком, которые выступают ключевыми атрибутами благоустройства. Субъективные признаки среды — уют и красота — отражают эмоциональное восприятие пространства жителями.

Таким образом, авторская концепция предполагает, что объективное состояние территории определяется чистотой и порядком, а субъективную привлекательность отражают уют и красота.

Метод оценки уровня благоустройства основан на описании этих четырех характеристик. Они операционализируются через конкретные показатели и индикаторы, совокупность которых формирует общий индекс благоустройства.

Индекс включает четыре блока — субиндекса — и около двадцати индикаторов. Часть из них являются объективными показателями, а часть основана на субъективных оценках жителей.

Блоки «Чистота» и «Порядок» представлены объективными индикаторами, которые фиксируются методом наблюдения на местности. Оценку проводят подготовленные наблюдатели — местные жители или сотрудники муниципальной администрации.

Одним из ключевых показателей авторы считают наличие или отсутствие мусора на берегах рек, озер и прудов в пределах города и его окрестностей, используемых для отдыха. Чистота таких территорий, по их мнению, отражает отношение жителей и властей к общественному пространству.

В блоке «Порядок» внимание уделяется расположению и состоянию ключевых общественных объектов — домов культуры или библиотек, кладбищ, религиозных сооружений и городских рынков. Эти места играют важную роль в общественной жизни и служат пространствами общения жителей.

Другие индикаторы оценивают удобство передвижения, безопасность на улицах и активность муниципальной администрации в поддержании комфортной городской среды.

Блоки «Уют» и «Красота» отражают субъективное восприятие городской среды жителями. Эти данные собираются с помощью опросов. Вопросы выстраиваются по принципу «от частного к общему»: от оценки двора и придомовой территории — к улице, городским пространствам и населенному пункту в целом.

При расчете субиндексов используются различные веса показателей, определенные экспертным способом. Наибольшее значение получили индикаторы чистоты водоемов, придомовых территорий и улиц, а также оценки благоустройства дворов.

Эксперты НИУ ВШЭ предлагают следующий алгоритм расчета индекса: сначала вычисляются средние значения показателей в каждом блоке, затем они умножаются на соответствующие веса и суммируются. После этого значения субиндексов складываются. Максимальное значение индекса составляет три балла, а для большей наглядности итоговое значение умножается на 100.

Такой показатель позволяет сравнивать города и поселки с близкой численностью населения, оценивать уровень благоустройства муниципалитета в целом и анализировать отдельные компоненты городской среды.

На практике

Для апробации предложенной методики в 2024 году было проведено пилотное исследование в центрах трех муниципалитетов: в поселке городского типа с населением 5350 человек, городе с населением 4600 человек в Рязанской области и малом городе — городском округе Нижегородской области с населением 48 600 человек.

Исследование включало сплошное наблюдение на улицах и общественных пространствах, а также онлайн-опрос жителей.

Полученные индексы благоустройства оказались близкими: от 157 до 177 баллов из максимально возможных 300. При этом сравнение субиндексов показало более заметные различия. По объективным показателям чистоты и порядка населенные пункты набрали около половины возможных баллов, тогда как по субъективным оценкам жителей разброс оказался выше.

Пилотное исследование показало, что авторская методика требует значительно меньше усилий для сбора данных, чем существующие индексы. Например, в городе с населением до 50 000 человек наблюдение можно провести за один–два рабочих дня.

Онлайн-опрос жителей также не представляет сложности: практически в каждом городе и районе существуют активные локальные сообщества в социальных сетях, охватывающие большинство домохозяйств.

Еще одно преимущество методики — понятность показателей для респондентов. Они легко воспринимаются жителями, не требуют сложных расчетов и труднодоступной статистики, а также практически исключают возможность фальсификации данных.

Юрий Плюснин и Анна Галкина считают, что участие жителей в оценке благоустройства повысит объективность результатов и поможет муниципалитетам принимать более обоснованные решения.

Полученные данные могут использоваться как для текущего планирования благоустройства, так и для стратегического развития территорий.

Регулярная самооценка позволит муниципалитетам формировать собственные правила благоустройства совместно с жителями. Независимые оценки качества среды также могут стимулировать участие муниципалитетов в федеральных программах и конкурсах.

В то же время авторы признают, что разработанный индекс требует дальнейшей доработки. В частности, необходимо уточнить формулировки отдельных вопросов и скорректировать систему весов показателей. С учетом доработок индекс можно будет использовать на более разнообразной и многочисленной выборке населенных пунктов, обеспечив возможность для сравнительного анализа. Эти вопросы, полагают Анна Галкина и Юрий Плюснин, будут решены в практике дальнейшей отработки предложенной методики.

Юрий Плюснин сообщил, что в ближайшее время планирует с соавтором начать сбор материалов по новой уточненной методике.