Активизация борьбы с глобальным изменением климата в мире породила «утечку углерода» — перенос производств углеродоемкой продукции в страны с более мягким регулированием выбросов парниковых газов, что снижает общемировой эффект от принимаемых мер. Какие варианты решения проблемы обсуждают на международном уровне и что предпочтительнее для нашей страны? На эти вопросы отвечают эксперты ВШЭ — авторы статьи «Глобальные инициативы по предотвращению “утечки углерода”: риски и возможности для России», вышедшей в «Вестнике Московского университета».
Заведующий Научно-учебной лабораторией экономики изменения климата, руководитель департамента мировой экономики факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ Игорь Макаров, младший научный сотрудник лаборатории Евгения Музыченко, стажер-исследователь лаборатории Карина Галимова и бывший заместитель руководителя лаборатории Илья Степанов отмечают: угроза глобальных изменений климата осознана большинством государств, достигнут общемировой консенсус о необходимости решения этой проблемы. Подписанное в 2015 году Парижское соглашение по климату ставит целью удержать рост средней температуры существенно ниже 2 градусов по сравнению с доиндустриальным периодом. Однако предполагаемая в соглашении самостоятельность государств в определении объема и способов сокращения выбросов порождает проблему «утечки углерода» — перевода (и/или замещения) углеродоемких производств из стран с жесткой климатической политикой в государства с более мягким регулированием выбросов парниковых газов или импорта «грязной» продукции из них.
Таким образом, компании — эмитенты парниковых газов в странах с более мягкой климатической политикой получают преимущества по сравнению с конкурентами из государств с растущей нагрузкой на них. Для смягчения риска потери конкурентоспособности национального бизнеса в такой ситуации государства вводят исключения из общих правил регулирования. Для этого отдельные отрасли или компании-эмитенты, несущие наибольшие потери от «утечки углерода», переводят на пониженные ставки углеродного налога, а в случае использования системы торговли выбросами им предоставляют бесплатные разрешения на выбросы, давая таким образом возможность постепенно перейти на новые технологии.
Например, в Европейской системе торговли выбросами (ЕСТВ) во время действия первых двух фаз большинство разрешений на выбросы распределялось безвозмездно, а в период третьей фазы (2013–2020 гг.) их выделяли бесплатно, только если сектор или подсектор удовлетворял определенным условиям: подготовился к предстоящему ужесточению регулирования и разработал наименее ресурсозатратные стратегии снижения выбросов. Нынешняя фаза ЕСТВ (2021–2030 гг.) предполагает выдачу бесплатных разрешений только в секторах с самым высоким риском утечки (черная металлургия, производство алюминия, аммиака, азотной кислоты, удобрений и электроэнергетика). Доля бесплатных разрешений для других секторов сократится до 30% к 2026 году, а к 2030-му их выдача прекратится.
Для поддержки конкурентоспособности европейских производителей ЕС также запустил пограничный корректирующий углеродный механизм (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM). Его цель — ограничить утечку выбросов и защитить национальных производителей от конкуренции со стороны компаний из стран с более мягким регулированием. CBAM преследует и глобальную цель — активизировать движение партнеров к низкоуглеродной экономике. Он подразумевает обязательную покупку европейскими импортерами продукции с высоким углеродным следом сертификатов на выбросы парниковых газов. «Запуск CBAM в ЕС можно считать поворотным шагом в развитии мировой практики регулирования внешней торговли», — считают авторы. Он означает, что в ближайшее десятилетие корректирующие углеродные механизмы могут стать распространенным явлением.
Наивысшим уровнем системы мирового углеродного регулирования может стать введение глобальной цены на углерод. Единая цена на выбросы позволит реализовать наиболее доступные в глобальном масштабе возможности их сокращения. В результате, по расчетам ряда исследователей, уменьшатся совокупные издержки на снижение выбросов в 1,5–1,8 раза по сравнению с односторонними мерами. Также единая цена на выбросы в разных странах уравняет условия конкуренции и устранит проблему «утечки углерода».
Эксперты МВФ в 2021 году предложили ввести минимальную углеродную цену, уравнивающую усилия стран по достижению климатических целей. По оценкам МВФ, чтобы достичь целей Парижского соглашения, возможно ввести минимальную цену на углерод в 15 долларов за 1 т CO2 с постепенным повышением до 75 долларов за 1 т к 2030 году, причем МВФ предлагает дифференцировать цены. В таком случае в развитых экономиках (США, ЕС, Канаде) цена составит 75 долларов за 1 т CO2, в среднеобеспеченных странах (Китай, Россия) — 50 долларов за 1 т CO2, а в малообеспеченных развивающихся странах (Индия) — 25 долларов за 1 т CO2.
Для России введение пограничного углеродного регулирования торговыми партнерами представляет серьезный внешнеэкономический риск. В условиях обострения отношений растет вероятность применения климатической политики как инструмента сдерживания России. Это чревато ослаблением позиций российских экспортеров стали, удобрений, цветных металлов в средне- и долгосрочной перспективе. «Уже на горизонте ближайшего десятилетия перспективы экономического развития России во многом определятся возможностями сохранения конкурентоспособности во все более низкоуглеродном ландшафте мировой экономики», — пишут эксперты.
Фото: iStock
По данным подготовленного до начала конфликта на Украине совместного исследования Всемирного банка и Лаборатории экономики изменения климата НИУ ВШЭ, отсутствие действий России в сфере климатической политики и введения цены на углерод приведет к падению экспорта в страны ЕС из-за введения CBAM на 2,8% по сравнению с базовым сценарием. При вероятном распространении механизма и на косвенные энергетические выбросы снижение экспорта составит 7,1% в 2030–2035 годах. Оно не будет критичным для российской экономики: часть экспортных потоков в Европу перенаправлена в другие регионы, что ослабит негативные эффекты. Однако экспорт химической продукции, минералов, электроэнергии, черных металлов может сильно пострадать.
Оценки, сделанные до СВО, отражают направление и масштаб воздействия CBAM на российскую экономику и экспорт основных товаров и сегодня. Эксперты ВБ и НИУ ВШЭ разработали три сценария развития глобального углеродного регулирования на период до 2050 года: 1) введение цены на углерод только в странах — климатических лидерах (но не в России) в размере 51 доллара за 1 т СО2 в 2025 году с ее ростом до 388 долларов за 1 т СО2 в 2050 году; 2) введение аналогичной цены на углерод параллельно с мерами пограничного углеродного регулирования в странах — климатических лидерах с ее увеличением до 333 долларов за 1 т СО2 в 2050 году; 3) введение глобальной цены на углерод, в том числе с участием России, в диапазоне 44–50 долларов за 1 т СО2 в 2025 году с ее увеличением до 130–265 долларов за 1 т СО2 к 2050 году.
Наименьшее сокращение благосостояния в России соответствует сценарию, когда в странах-лидерах вводится только внутренняя цена на углерод. Он маловероятен, поскольку страны-лидеры не ужесточат регулирование выбросов без параллельных мер прекращения «утечки углерода» для поддержки конкурентоспособности национальных производств. Дополнение странами — климатическими лидерами внутренней цены на углерод пограничным регулированием выбросов означает наихудший сценарий для российской экономики. Менее негативными выглядят сценарии введения глобальной цены на углерод, в том числе в России. Тогда масштаб потерь благосостояния будет колебаться в зависимости от мировой цены на выбросы.
Одновременно расчеты показывают: Россия может избежать потерь и нарастить благосостояние, активизировав национальную климатическую политику, введя внутреннюю цену на углерод и диверсифицируя экономику.
Внешнеторговая специализация на производстве и экспорте углеродоемкой продукции не позволяет России игнорировать процессы формирования международных институтов углеродного регулирования. Модельные расчеты показывают: из вариантов развития международной климатической политики для России предпочтительно введение глобальной цены на углерод. Оно представляется наилучшей альтернативой климатическому клубу, который может сформироваться, если к ЕС присоединятся иные страны — импортеры ископаемого топлива и углеродоемкой продукции. Это важно для формирования переговорной позиции России по вопросам развития системы международного климатического регулирования на мировых площадках.
«Российской стороне целесообразно продвигать тезис об ограниченности эффектов односторонних мер пограничного углеродного регулирования ЕС для замедления глобального изменения климата (на ЕС приходится лишь 8% всех выбросов парниковых газов в мире)», — отмечают эксперты НИУ ВШЭ.
По сравнению с односторонними мерами пограничного углеродного регулирования или созданием эксклюзивного климатического клуба введение глобальной минимальной цены на углерод представляется лучшей альтернативой, оно вовлекает в решение проблем изменения климата больший круг стран, включая крупнейших эмитентов. Оно также более справедливо: цену на углерод можно вводить дифференцированно, отражая различия в развитии и структуре экономики разных стран. Наконец, введение глобальной цены на углерод гораздо более экономически эффективно, оно позволит сокращать выбросы парниковых газов в тех странах, где это дешевле всего, и теми способами, которые дешевле.
