На выплату материнского капитала за 2009–2020 годы потрачено 2,9 трлн рублей, но система нуждается в совершенствовании. К таким выводам пришла Счетная палата РФ. Эксперты Высшей школы экономики рассказали HSE Daily, что маткапитал нужно сохранить, ведь сегодня программа во многом сдерживает дальнейшее падение рождаемости, а изменения должны быть точечными.

Счетная палата РФ недавно опубликовала отчет о проверке финансирования программы материнского капитала. По данным ведомства, всего с начала реализации 256-ФЗ «О дополнительных мерах господдержки семей, имеющих детей» сертификаты на маткапитал получили более 10 млн семей. При этом полностью распорядились средствами лишь 53% из них, еще 24% — частично. 93% полученных по программе средств семьи потратили на улучшение жилищных условий, большую часть — на погашение ипотечных кредитов.

По данным Счетной палаты, всего за 2009–2020 годы на реализацию программы израсходовано 2,9 трлн рублей. В отчете отмечается, что в целом предоставление маткапитала организовано на достаточно качественном уровне, но есть нарушения и недостатки. Существуют и системные проблемы. К числу таких Счетная палата относит наличие остатков средств на счетах граждан, использовавших маткапитал в полном объеме. Эти остатки образовались из-за индексации размера маткапитала, которая была произведена в период между подачей гражданином заявления на получение средств в полном объеме и их непосредственным перечислением.

«За 10 лет уже набралось свыше 700 тыс. таких граждан с остатками на счетах в пределах до 25 тыс. рублей. И эти остатки висят, о них даже иногда люди не знают. При этом их наличие не позволяет признать право граждан на маткапитал прекращенным. В связи с этим мы предлагаем выплатить остатки всем, у кого они числились на 1 января соответствующего года», — отметил аудитор Счетной палаты РФ Сергей Штогрин (его комментарий опубликован в бюллетене ведомства).

Другая проблема — неравные возможности реализации маткапитала для семей с одним ребенком и двумя детьми. Для непосредственных получателей маткапитала одной из основных сложностей являются ограничения на право его использования. Сейчас до достижения ребенком трех лет средства маткапитала можно потратить на получение кредита, дошкольное образование, приобретение товаров для детей-инвалидов и ежемесячные выплаты. При этом их нельзя использовать на покупку жилья, иные виды образования и накопительную пенсию. По расчетам Счетной палаты, снятие ограничений коснется более 1,5 млн человек. На реализацию этого предложения потребуется порядка 47,2 млрд рублей, сообщил Сергей Штогрин.

Лилия Овчарова, проректор ВШЭ, директор Института социальной политики ВШЭ (ИСП), и Елена Горина, старший научный сотрудник ИСП, в комментарии для отчета Счетной палаты отметили, что особого внимания заслуживают две рекомендации аудиторов. Первая — внедрить единый регламент выплаты из средств материнского капитала пособия малообеспеченным семьям с детьми до достижения ребенком возраста трех лет, предусмотрев унификацию порядка и условий назначения. Вторая — разрешить семьям, которые полностью распорядились средствами маткапитала, использовать остатки средств. Они также согласились с выводом о том, что уже сейчас необходимо прорабатывать перспективы реализации маткапитала после 2026 года, в том числе совершенствовать направления использования его средств.

Маткапитал поддерживает рождаемость

Стоит напомнить, что основной целью программы являлся рост рождаемости — сначала вторых и последующих детей, затем и первенцев. Уровень рождаемости к 2015 году вырос на 25% по сравнению с 2007 годом, но затем начал падать и сейчас примерно на 6% превышает точку старта программы. На первый взгляд напрашивается вывод, что поставленная цель достигнута не была. Но можно посмотреть на это с другой стороны, отмечает директор Института демографии им. А.Г. Вишневского НИУ ВШЭ Михаил Денисенко.

«Если бы не было программы материнского капитала, то в этом случае уровень рождаемости был бы ниже? Судя по имеющимся оценкам, на этот вопрос можно дать утвердительный ответ. В определенной степени этот тезис подтверждает и тот факт, что увеличилась доля рождений второй и более высоких очередностей. Если в начале 2000-х годов она была близка к 40%, то в 2019–2020 годах составила почти 60%. Поэтому, говоря о демографическом эффекте программы материнского капитала, можно сделать вывод, что она оказала положительное влияние на рождаемость или на принятие семьями решения о рождении ребенка, а скорее всего, о сроках его рождения», — пояснил он.

При этом маткапитал можно рассматривать лишь в качестве одного из многих факторов, влияющих на решение о рождении ребенка, подчеркивает Михаил Денисенко. В частности, большим стимулом может быть экономический рост, а действие программы как раз совпадало с таким периодом. Поэтому правильнее говорить о программе как о мере государственной поддержки российских семей, дополнительным результатом которой может быть повышение рождаемости. Финансирование по программе следует рассматривать как инвестиции в человеческий капитал, к которым можно добавить и инвестиции в отдельные отрасли экономики (строительство, образование), и результаты в этих сферах также следует учитывать при оценке эффективности программы.

«Речь идет о сложной форме человеческого поведения — репродуктивном поведении. Менялось действие многих факторов, менялась среда и поколения матерей», — подчеркивает Михаил Денисенко. Сегодня программа материнского капитала сдерживает дальнейшее падение рождаемости, начавшееся после 2017 года. С этой точки зрения ее можно считать эффективной, убежден эксперт.

Многие семьи учитывают эту меру поддержки, когда принимают решение о сроках рождения ребенка. «Отказ от программы может спровоцировать откладывание рождений у части населения с последующим отказом от рождения детей, прежде всего вторых и последующих», — считает директор Института демографии НИУ ВШЭ.

По его мнению, со временем программа может быть модифицирована, в частности развернута в сторону предоставления услуг в натуральной форме: бесплатные детские сады, отдых, обучение.

Полноценный выбор, а не безысходность

Эффективность программы маткапитала нельзя оценивать лишь демографическими параметрами, отметила в беседе с HSE Daily Елена Горина: «Это достаточно сильная мера поддержки семей с детьми и через них — экономики. Поэтому программа, безусловно, заслуживает дальнейшего продления — после 2026 года».

По ее словам, есть два сценария развития этого инструмента. Можно оставить общую конструкцию и дорабатывать детали либо менять систему целиком, пересматривать критерии назначения, устанавливать новые требования. «Мне кажется, первый сейчас предпочтительнее, так как одним из главных признаков хорошей социально-демографической политики является ее устойчивость, стабильность. Чем меньше крупных изменений, тем больше к ней доверия со стороны населения», — пояснила эксперт. 

В последние годы предлагалось множество инициатив по расширению возможностей распоряжения маткапиталом, но почти все из них остались нереализованными, напомнила Елена Горина. Население всегда предпочтет «живые» деньги, но государство ставило цель не просто раздать средства, а сделать эти выплаты целевыми.

Она обращает внимание на то, что на динамику рождаемости влияют далеко не только меры материального стимулирования, но и многие другие факторы, в том числе уверенность семьи в будущем, материнская занятость. Последний фактор особенно важен. Неработающие матери — один из наиболее серьезных факторов бедности семей.

«С одной стороны, государство сейчас помогает семьям с низкими доходами, где дети младше трех лет, и чаще всего это как раз семьи с неработающими матерями или не полностью включенными в рынок труда: временная работа, частичная занятость и другие формы занятости. С другой стороны, нужно активнее развивать программы, которые помогут женщинам более полноценно сочетать работу и материнство. Конечно, каждая семья сама решает, отдать ребенка в ясли или ужаться и посидеть с ним дома, но у них должен быть полноценный выбор, а не безысходность», — говорит Елена Горина.

Например, в ряде стран Европы достаточно активно реализуется идея внесемейного ухода за ребенком и скорейшего возвращения матери на рынок труда. Это корпоративные детсады, профессиональные няни плюс финансовые стимулы — довольно короткий, но щедро оплачиваемый родительский отпуск по уходу за ребенком и частичная оплата государством услуг няни. 

СПРАВКА

В 2021 году размер материнского капитала за первого ребенка, родившегося начиная с 1 января 2020 года, составляет 483 881 руб. 83 коп. Если в семье появился второй ребенок, в том числе усыновленный, то дополнительная выплата составит 155 550 руб. При рождении второго и третьего ребенка после 1 января 2020 года можно получить 639 431 руб. 83 коп., если ранее родители не пользовались материнским капиталом. Всего женщина имеет право на один сертификат. Если в семье родился третий ребенок, то она может получить 450 тыс. рублей на погашение ипотеки. 

Фото: iStock