Доказательная социальная политика означает решение проблем социальной сферы новыми методами, эффективность которых подтверждена научными исследованиями и успешным применением в других странах или регионах. В России, по мнению экспертов ВШЭ, пока не налажена систематизация доказательств, оценок, что приводит к многолетним малорезультативным дискуссиям об эффективности материнского капитала и других программ. Одним из форматов доказательной соцполитики может стать создание ее инфраструктуры — банков данных о работе социальных программ в разных регионах.

Институт социальной политики (ИСП) ВШЭ организовал в рамках стратегического проекта «Социальная политика устойчивого развития и инклюзивного экономического роста» серию дискуссий «Доказательный подход в социальной политике: pro et contra». На первом семинаре в рамках серии дискуссий заместитель директора ИСП ВШЭ Оксана Синявская представила доклад «Доказательная социальная политика: парадигмальное разнообразие, банки социальных программ с доказанной эффективностью и возможности применения в России».

Оксана Синявская, фото: Высшая школа экономики

Принципы доказательной социальной политики (доказательной СП) активно использовали в период пандемии, когда социальная политика стала инструментом макроэкономической стабилизации, рассказала Оксана Синявская. При этом в стремлении найти быстрые решения опирались на опыт 2008–2009 годов. Она назвала доказательную СП примером линии модернизма и либерализма в госуправлении, когда правительства стремятся использовать научные доказательства принятых решений и подтверждения их эффективности. Термин «доказательная социальная политика» появился в документах правительства Тони Блэра (премьер-министр Великобритании в 1997–2007 годах), когда «новые левые» стремились научно обосновать принятые решения. Постепенно государства перешли от мониторинга реализации программ к оценке вероятных эффектов на стадии разработки. Решения теперь готовятся с использованием научных работ, проводимых по четкой методике с понятными критериями.

Главные аргументы в пользу доказательной СП — более высокая вероятность выбора эффективного подхода к решениям, предполагающим выделение значительных бюджетных средств и влияющим на повышение благосостояния и предоставление общественных благ. Рационалистские основы доказательной СП предполагают, что оптимальный стандарт оценки эффектов социальных программ означает применение экспериментальных методов, в том числе полевых экспериментов. Причем иерархия доказательств заимствована из медицины.

Среди методов выделяются также квазиэкспериментальные: разность разностей, регрессии разрыва, инструментальные переменные; сравнительные и качественные исследования, смешанные методы, сочетающие подходы разных дисциплин, эконометрические техники.

Оксана Синявская напомнила, что Майкл Кремер, Абхиджит Банерджи и Эстер Дюфло удостоились Нобелевской премии по экономике в 2019 году как раз за разработку экспериментальных методов снижения бедности. Другим примером доказательной СП она назвала длительное рандомизированное исследование партнерства медсестер и семьи в США. Оно выявило снижение жестокого обращения с детьми, материнской судимости и улучшение развития детей. Затем программа использовалась в других странах, но ее результаты, например, в Великобритании оказались скромнее, что поставило вопрос учета национальных контекстов.

Россия начала использовать доказательную СП позже, что позволяет учесть накопленный опыт и осмыслить сложности ее применения. Ключевыми барьерами Оксана Синявская назвала подвижность изменений, комплексность результатов социальной политики и связанные с этим сложности в определении эффектов отдельных программ. В экспериментальных работах по социальным наукам невозможно добиться такого же качества данных, как в медицинских или естественно-научных исследованиях, из-за необходимости учитывать доходы и субъективные оценки населения, объясняет она.

Доказательная политика, подчеркнула эксперт, не панацея от ошибок. Она предостерегла от стремления свести ее к моделированию и количественной оценке эффективности отдельных программ, а также к оптимизации расходов. При всех сложностях доказательная социальная политика является благом для общества, она усиливает связи органов государства и руководителей с учеными в области сбора, использования и распространения доказательств, позволяет оценить эффекты инициатив, предлагаемых для улучшения благосостояния населения.

Одним из форматов доказательной СП может стать создание ее инфраструктуры — банков данных о работе социальных программ в разных регионах. В США и Евросоюзе такие банки созданы. Наиболее эффективными считаются те, чьи результаты подтверждены в ходе рандомизированных экспериментов. В ЕС, кроме этого, сформированы банки инновационных практик. В России, по мнению Оксаны Синявской, пока не налажена систематизация доказательств, оценок, что приводит к многолетним малорезультативным дискуссиям об эффективности материнского капитала и других программ.

Дискуссант, заведующая Международной лабораторией исследований социальной интеграции ВШЭ Елена Ярская-Смирнова, назвала идею доказательной социальной политики привлекательной. Она напомнила, что в последние годы возник значительный кластер негосударственных поставщиков социальных услуг, что вызвало необходимость оценки качества и эффективности их работы. «Доказательная социальная политика становится чашей Грааля, неким идеальным образом политики, строящейся на основе строгих объективных доказательств по контрасту с политикой, основанной на идеологии, ценностях, здравом смысле и интуиции», — образно прокомментировала Ярская-Смирнова. Однако, отметила она, не все поддается классификации, возникают вопросы к источникам, качеству и объему данных, необходимых для принятия решений.

При формировании доказательной СП возникает вопрос, должны ли ученые выполнять заказы государства на получение фактов и знаний или им следует поддерживать линию на независимость исследований. Ярская-Смирнова привела пример внедрения доказательной социальной политики в работу с малообеспеченными семьями с детьми. Сотрудники, обученные по новым принципам, отказались от формальных показателей и стали смотреть не на уборку помещений и содержимое холодильника, а на материальное и психологическое благополучие ребенка. «Это меняет их мировоззрение, систему работы, хотя и затрудняет отчетность», — рассказала дискуссант. Вероятно, добавила она, доказательная политика потребует переподготовки социальных работников, создания новых образовательных программ.

Елена Ярская-Смирнова, фото: Высшая школа экономики

«Есть и подводные камни: нужно изменить систему сбора данных об оценке рисков. Новые доказательные практики вызывают дополнительную нагрузку на специалистов, требуют больше времени. Но они позволят иметь данные и факты, полученные не по заказу бюрократии», — заключила Елена Ярская-Смирнова.

Директор Института исследований культуры ВШЭ Виталий Куренной отметил сложность проведения экспериментов в социальной политике и риски их ошибочной трактовки. В свою очередь директор Международного центра анализа и выбора решений НИУ ВШЭ Фуад Алескеров обратил внимание на необходимость учета субъективных факторов, в частности межличностного доверия и степени законопослушности. Например, исследования противоэпидемических мер, которые проводил центр, показали, что эффективность зависит от готовности граждан соблюдать эти меры, от чего, в свою очередь, зависела скорость распространения пандемии COVID-19 в разных странах.

Модератор семинара, ведущий научный сотрудник ИСП Светлана Бирюкова, отметила, что применение квазиэкспериментальных методов в социальной политике, пилотные проекты с выделением целевой и контрольной групп могут создавать риски и социальное напряжение.