Измерение экономических эффектов социальной политики требует междисциплинарных подходов, использования большого спектра методов социальных и экономических наук и применения различных моделей, сочетания макро- и микроэкономических исследований, а также большей открытости информации о социально-экономическом положении населения.

На очередном семинаре стратегического проекта «Социальная политика устойчивого развития и инклюзивного экономического роста» директор Института «Центр развития» ВШЭ Наталья Акиндинова представила доклад «Инструменты для оценки экономических эффектов мер социальной политики».

Заместитель директора Института социальной политики ВШЭ Оксана Синявская отметила: обсуждение подходов доказательной политики и ее инструментов продолжается. Одним из ключевых направлений стало создание банка инструментов социальной политики с доказанной эффективностью.

Наталья Акиндинова подчеркнула важность уточнения критериев оценки успешности мер социальной политики, учета соотношения экономического роста и социально-экономической устойчивости. Она пояснила: социальная и бюджетная политика ограниченно влияют на экономику, что следует учитывать при расчете результативности бюджетных социальных расходов.

Необходимо изучать прямые и косвенные эффекты бюджетных расходов: например, строительство метро повышает транспортную доступность городских районов, повышает стоимость жилья в них, меняет социальную структуру населения и снижает преступность.

Директор «Центра развития» обратила внимание на сложность подбора измеримых индикаторов политики из-за невозможности эндогенизировать (показать зависимость от макроэкономических факторов) эффекты в рамках одной модели, их лучше оценивать в рамках разных моделей. Также она отметила сложность изучения устойчивости эффектов, вызванных социальной и экономической политикой, и их проявлений в разные периоды времени.

Оценки успеха не следует ограничивать показателями экономического роста, его узкое понимание может приводить к негативным последствиям для значительных групп населения и устойчивости. Наталья Акиндинова подчеркнула: согласно подходам ООН, эффективным считается устойчивое развитие, включающее рост не только экономики, но и благополучия населения.

Устойчивое развитие в понимании ООН (sustainability) предполагает, что оно не порождает внутренних дисбалансов и диспропорций, приводящих со временем к большим проблемам и кризисам. Достижение 17 целей устойчивого развития (ЦУР) ООН предполагает их отслеживание по 231 индикатору, в том числе это ликвидация нищеты и голода, повышение уровня благополучия и безопасности, качество образования и медицины, создание эффективных институтов государства и общества, улучшение экологии и др. По словам эксперта, в большинстве ситуаций resilience (стойкость к внешним шокам) является элементом общей устойчивости, но в отдельных случаях может противоречить целям устойчивого развития.

Социальная бюджетная политика влияет на показатели развития в процессе выполнения государством ряда функций: распределения общественных благ, корректировки (перераспределения) имеющихся богатств, исходя из понятий о справедливости, и стабилизационной функции — использования бюджетной политики для сглаживания экономических циклов и скачков цен.

Исследователи предлагали для оценки эффективности политики государства использовать оценку положения страны по отношению к другим, рассчитав интегрированные индикаторы на основе более частных показателей, характеризующих выполнение отдельных функций политики. В частности, исполнение распределительной функции характеризуется такими показателями, как достигнутый уровень ВВП на душу населения по ППС, средний рост экономики за 10 лет. Для понимания источников роста экономики возможно провести их декомпозицию на вклад труда, капитала и совокупной факторной производительности, а также на характеризующие структуру и качество роста показатели роста добавленной стоимости и оплаты труда, число новых технологий, разработанных в стране, показатели потребления домашних хозяйств и др., а также учитывать долю производительных расходов государства в их общем объеме.

Для изучения перераспределительной функции необходимы расчеты индекса неравенства, темпов роста подушевых доходов 40% наименее обеспеченного населения, темпов их увеличения в целом, а также доли оплаты труда в ВВП.

Для оценок выполнения стабилизационной функции государства изучаются вариация колебаний от средних темпов роста экономики, средние показатели безработицы и темпы инфляции, а также добавляются данные об уровне финансовых резервов и сальдо платежного баланса.

Эффективность расходов на госуправление и правоохранительную деятельность отражается в показателях коррупции, качества судебной системы и в уровне теневой экономики. Первые два показателя в мировой практике, как правило, оцениваются на основании опросов экспертов и могут быть не вполне объективными. Наталья Акиндинова предложила оценивать их, используя в том числе долю оправдательных приговоров в судах и число людей, не совершивших насильственных преступлений и содержащихся под стражей до приговора. Индикаторами эффективности административных расходов также могут быть миграционный приток населения и доля теневой экономики, которые можно оценивать на основе объективных показателей.

Она также предложила учитывать в расчетах эффективности госрасходов показатели, связанные со здравоохранением и образованием: охват и качество работы обеих систем, в том числе уровень смертности детей в возрасте от 0 до 4 лет, ожидаемую продолжительность жизни и здоровой жизни, уровень смертности населения в трудоспособном возрасте, а также отражаемый Росстатом индекс изменения уровня подготовки обучающихся.

Для получения доказательств наличия влияния мер социальной политики на экономические показатели и иные индикаторы устойчивого развития применяются социологические исследования (опросы населения, проведение интервью и фокус-групп), квазиэкспериментальные исследования с созданием контрольной группы, опросы экспертов и построение консенсусных оценок. Статистические и регрессионные методы применяются для получения строгих доказательств наличия эффектов уже реализованных мер политики. Возможны также прогнозные расчеты и моделирование последствий планируемого роста бюджетных расходов. Например, моделирование влияния улучшения состояния здоровья населения и снижения смертности на экономические показатели позволит в том числе определить эффективность программы развития здравоохранения.

Научный руководитель стратпроекта, проректор ВШЭ, директор Института социальной политики ВШЭ Лилия Овчарова поинтересовалась, почему в докладе говорится о доле оплаты труда наемных работников, а не обо всех трудовых доходах, поскольку вклад труда должен оцениваться и с учетом доходов самозанятых.

Научный руководитель ВШЭ Ярослав Кузьминов рекомендовал выделять показатели, касающиеся среднего класса, который определяет потребление инноваций, необходимых для развития экономики.

Наталья Акиндинова пояснила: ЦУР ООН рассматривают именно показатели заработной платы, а не трудовых доходов в целом. Она согласилась, что рост и поддержка среднего класса — одна из ЦУР, влияющая на вектор бюджетной политики, касающейся мер стимулирования экономики. Когда речь идет о сегменте среднего класса, занятом в госсекторе, бюджетная политика становится частью борьбы с неравенством.

Дискуссант, руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич, поблагодарил авторов за идею создать общий банк инструментов социальной политики с доказанной эффективностью. Он предложил расширить постановку вопроса, рассчитывая социально-экономические эффекты не только госрасходов, но и мер социальной и экономической политики в целом: например, повышения НДС или изменения пенсионного возраста. «В идеале нужно определять степень социального воздействия любых мер экономической политики, как оценивается потенциальный эффект любых регуляторных мер», — сказал Евсей Гурвич.

Он полагает, что можно изучать проблему с другой стороны, отталкиваясь от конкретных решаемых задач и востребованных инструментов. На его взгляд, важно разделить построение микроэкономических моделей оценок на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные программы. Например, можно определить, какая доля социальных выплат идет бедным слоям населения, как это влияет на их потребление, и оценить, как налоговые новеллы сказываются на доходах различных групп.

Он обратил внимание на важность ряда источников данных для сравнения уровня жизни и доходов и их межрегионального сравнения. Например, недостаточно информации об уровне потребительских цен, из-за чего ученые вынуждены использовать суррогат: минимальный набор товаров и услуг. «Надо разработать необходимые инструменты для социального анализа и сформулировать такой заказ для Росстата, Пенсионного фонда и других ведомств», — подытожил Евсей Гурвич.

Наталья Акиндинова отметила: для оценки социальных эффектов экономической политики требуются междисциплинарные подходы, применение экономических моделей вместе с инструментами социологии и других наук. Социальную политику, полагает она, следует рассматривать шире, чем соответствующие расходы бюджета, надо изучать эффекты изменения МРОТ, настройки пенсионной реформы.

Лилия Овчарова высоко оценила описанное докладчиками соотношение sustainability и resilience и уточнила, могут ли эти две цели не дополнять, а противоречить друг другу.

В краткосрочном периоде это возможно, считает Наталья Акиндинова. Например, меры поддержки населения и бизнеса в ряде стран во время пандемии облегчили им жизнь, но одновременно раскрутили спираль инфляции, которая может негативно сказаться на достижении целей развития.

Эксперт «Центра развития» Игорь Сафонов пояснил: микроисследования можно разделить на три группы. Наиболее распространены регрессионные методы, в том числе популярный метод «разность разностей», суть которого заключается в сравнении среднего изменения отслеживаемого показателя в контрольной группе со средним исходом в испытуемой группе с отнесением разницы на результаты воздействия политики или программы, а также методы разрывного регрессионного дизайна и анализа прерванных временных рядов. Статистические методы с использованием мэтчинга для сопоставления объектов позволяют сравнить те, на которые повлияла и не воздействовала социальная политика, при этом разность характеристик отражает эффект политики. Также Игорь Сафонов напомнил о лонгитюдных наблюдениях, когда исследователи следят за изменениями состояния характеристик домохозяйств в течение длительного периода и за влиянием на них мер социальной политики.

Наталья Акиндинова уточнила, что для качественных исследований нужны не только хорошие методы, но и большие объемы информации. Сейчас ее получение нередко затруднено.

Лилия Овчарова отметила, что участники стратпроекта будут работать с Росстатом, в том числе корректировать задачи обследований бюджетов времени и бюджетов домашних хозяйств.

Ярослав Кузьминов назвал доклад «Центра развития» очень хорошим шагом стратегического проекта и экспертной работы ВШЭ для правительства. «Мы должны сделать краткую записку про социальную политику, которая пока понимается только как расходная часть бюджета и не считается двигателем экономики. Сейчас именно платежеспособный спрос населения будет ключевым драйвером развития. Нам также нужны индикаторы готовности к предпринимательской активности, демография малого и среднего бизнеса, как их поддерживают или, наоборот, глушат», — сказал он.

По его мнению, следует выстраивать набор инструментария, позволяющего измерять социальную устойчивость, и добавить в изучаемые материалы большие данные ФНС и Сбера для получения максимально достоверных индикаторов социально-экономических процессов.

Вице-президент ВШЭ Лев Якобсон подчеркнул, что создание базы кейсов и инструментов социальной политики с доказанной эффективностью позволит разграничить результативные и нерезультативные методы. Он указал на важность внимания к лагам между началом реализации мер социально-экономической политики и их влиянием на положение отдельных индивидов и домохозяйств. «Это все применимо и к экономической, и к бюджетной политике», — отметил Лев Якобсон.

В обсуждении доклада приняла участие заместитель директора «Центра развития» Светлана Мисихина.

В завершение семинара Лилия Овчарова отметила, что при подготовке прогнозов следует обратить внимание на сохранение разнообразия и сложности экономики, недопущение ее деградации и поддержание разных сегментов среднего класса.

Авторский коллектив доклада «Инструменты для оценки экономических эффектов мер социальной политики»: директор Института «Центр развития» НИУ ВШЭ Наталья Акиндинова, заместители директора центра Светлана Мисихина и Сергей Смирнов, ведущие эксперты центра Дарья Авдеева и Анжела Назарова, эксперты центра Игорь Сафонов и Алена Чепель, ведущий научный сотрудник центра Андрей Чернявский.