Расширение применения санкций в последние десятилетия привело к снижению их эффективности. Более эффективными оказываются ограничения, направленные на конкретные отрасли и технологии, а продолжительность санкций может как снизить темпы роста экономики страны-объекта, так и активизировать механизмы обхода санкций и импортозамещения. Активизация санкций также создает запрос на более активную промышленную политику.

Директор Центра исследований структурной политики НИУ ВШЭ Юрий Симачев и заместитель директора центра Анна Федюнина проанализировали влияние санкций на разные страны на основе изучения санкционных эпизодов, акцентировав внимание на периоде с 1980-х по 2015 год. Свои выводы они изложили в статье «Мир в лабиринте санкций: неоднозначность эмпирических свидетельств», опубликованной в журнале «Вопросы экономики». 

Авторы отмечают: впервые санкции, «ограничительные меры политики, которые принимаются одной или несколькими странами, чтобы сдерживать свои отношения с определенной страной с целью стимулировать изменения в ее политике или принять меры для предотвращения возможных нарушений международных норм и конвенций», были применены 2500 лет назад.

По данным Global Sanctions DataBase (GSDB), с 1950 по 2022 год 150 государств ввели более 1300 санкций против 170 стран, причем подавляющее большинство инициаторов ограничений сами были их объектом. После кризиса 2008–2009 годов количество, масштаб и частота введения санкций существенно выросли. Число активных санкционных эпизодов с начала 2000-х увеличилось втрое, до 411 в 2022 году, а стран под санкциями — в 2,3 раза, до 111. Сегодня преобладают финансовые ограничения, их доля достигла 34%, а доля торговых ограничений, напротив, снизилась с 1970-х годов с 30 до 21%, выросли число и доля «умных» санкций, направленных на конкретный сектор экономики или производства. 

Чтобы суммировать научные представления о специфике влияния международных санкций, результативности санкционного давления, структурном эффекте для экономики страны-мишени, временном измерении действия санкций, Юрий Симачев и Анна Федюнина проанализировали более 50 академических исследований о влиянии санкций на разные страны.

Подходы к оценке эффективности санкций

Единого подхода к критериям эффективности санкций сегодня нет. Политологи считают их успешными только при достижении заявленных политических целей, а экономисты обычно оценивают эффективность в терминах экономического ущерба, который они наносят.

По данным GSDB, с политической точки зрения полностью или частично достигли своей цели 62% завершившихся кейсов, 8% закончились переговорами, оставшиеся 30% считаются неэффективными.

Устойчивый тренд роста или падения результативности санкций, по мнению экспертов НИУ ВШЭ, установить сложно, но представляется, что в 1950–1970-е годы она постепенно повышалась вместе с числом эпизодов, а начиная с 1980-х годов возник обратный тренд — число завершенных кейсов росло, а эффективность снизилась, особенно в 2021–2022 годах: из 21 завершенного кейса в 71% случаев санкции не достигли своей цели.

Оценки на основе данных базы GSDB близки выводам, полученным на основе альтернативных методов расчетов: за последние годы санкции достигли цели, по разным оценкам, в 33% и 26% эпизодов. В первом случае авторы применили сложную шкалу для оценки достижения цели (с учетом уровня амбиций стран, вводящих санкции, и их масштаба) и показали, что крупные государства добивались наибольшего успеха, вводя ограничения против малых слаборазвитых стран: санкции ЕС против Гватемалы (1993 год) и Малави (1992 год), санкции США против Боливии (1991 год) и Лаоса (1994 год).

Результаты экономических расчетов эффективности санкций также различны. Одни работы, основанные на больших выборках стран за длительные периоды применительно к показателям ВВП, международной торговли, прямых и портфельных инвестиций, показали: санкции ООН снижают ежегодные темпы роста ВВП на душу населения в странах на 2,3–3,5 п.п., блокирующие санкции ООН — более чем на 5 п.п., а санкции США — на 0,5–0,9 п.п. Это сопоставимо с другими оценками, но масштабы замедления зависят от типа вводимых ограничений. В частности, торговые санкции наиболее негативно влияют на экономический рост, а последствия «умных» санкций (включая финансовые и туристические) слабее.

Метаанализ исследований факторов эффективности санкций выявляет по крайней мере три важных классических параметра: торговые связи между страной — инициатором санкций и страной-целью, отношения между ними, а также продолжительность санкций незначимо влияют на их результат. Юрий Симачев и Анна Федюнина полагают: влияние санкций часто сложно отделить от происходящих в экономике страны-объекта сопутствующих событий и следующих за ними решений ее руководства. Вероятно, поэтому более конкретные санкции чаще достигали результата.

Низкая эффективность санкций порождает вопросы целесообразности их применения. Авторы предлагают несколько объяснений: реальная цель санкций может отличаться от декларируемой — например, их вводят, чтобы защитить собственные интересы и демонстрировать силу, а не для нанесения вреда другим экономикам; даже если ¼ всех санкций достигает цели, это хороший результат с учетом издержек иных методов принуждения страны-цели к комплаенсу, например с применением военной силы; введение санкций может быть платой за предотвращение нежелательных событий при их отсутствии. Наконец, санкции — важный элемент более широкого набора мер, направленных на достижение национальных целей.

Результаты

Санкции стимулируют структурные изменения в подсанкционных экономиках, меняют позиции стран в глобальных цепочках создания стоимости (ГЦСС), активизируют переориентацию внешнеэкономических связей, приводят к локализации производств и перераспределению ролей между различными секторами бизнеса в национальных экономиках. Эти изменения, отмечают эксперты НИУ ВШЭ, определяют возможности и ограничения, которые подсанкционная экономика может использовать в своих интересах или скорректировать для позитивных структурных сдвигов. 

Структурные эффекты санкций в международной торговле включают изменение географии и товарной корзины экспортно-импортных операций. При наличии у страны-объекта крупного внешнего партнера из числа дружественных государств негативные эффекты санкций ослабляются или нивелируются, что подтверждается данными по санкциям США и по отдельным кейсам масштабных ограничений против Ирана, КНДР и России. Например, санкции против Ирана и России привели к переориентации их торговли на Азию. Переориентация связана с эффектом «темного рыцаря» — развитием альтернативных партнерств (торговых, технологических и др.) подсанкционных стран с государствами, не поддержавшими санкции. На глобальной арене роль такого «рыцаря» традиционно выполняет КНР, что обусловлено сближением Китая с США по масштабам экономической мощи. Коллективным «темным рыцарем» могут выступить большое число малых фирм из третьих стран, продолжающих и наращивающих сотрудничество с партнерами из подсанкционной страны в качестве посредников. Например, летом 2010 года фирмы из Индии, Сингапура, Японии и Китая компенсировали отказ крупных морских перевозчиков экспортировать нефть и продукты нефтехимии из Ирана.

Переориентация на новые рынки происходит и в торговле услугами. Например, в конфликте Китая и Южной Кореи из-за размещения системы ПРО КНР вытеснила с внутреннего рынка корейского ритейлера Lotte Mart, а также перенаправила туристические потоки на Вьетнам и Филиппины, отказалась от корейской музыки, сериалов, видеоигр.

Санкции существенно воздействуют и на товарную структуру торговли подсанкционных экономик из-за введения прямых запретов на торговлю с ними определенными категориями товаров и в результате — процессов их адаптации к ограничениям. Часто под санкциями оказываются средне- и высокотехнологичные отрасли, а АПК избегает их. В частности, после введения санкций не сократилась торговля ЕС с Ираном растительными жирами, маслами, а также живыми животными и табаком. 

Однако, кроме возможностей переориентации торговли, подсанкционные экономики в среднесрочной перспективе сталкиваются с проблемами. Основная из них — рост издержек внешней торговли, в том числе увеличение логистических расходов экспорта и импорта из-за смены маршрутов, роста стоимости импортных товаров вследствие слабой позиции в переговорах с новыми поставщиками и растущего спроса и ограниченного предложения. 

Страна, вводящая санкции, стремится сократить собственные потери и увеличить потери оппонента. Ограничения чаще всего вводятся так, чтобы отрасли или отдельные субъекты, подпавшие под санкции, несли чрезмерно высокие издержки. Например, создаются условия, когда страна-мишень не может легко заменить или отказаться от товаров и услуг санкционера, а последний располагает альтернативами. Поэтому под санкции часто подпадают высокотехнологичные и наиболее заметные товары, которые можно было бы заместить аналогами из других стран. Например, в конфликте Китая и Японии после занятия последней спорных островов Дяоюйдао/Сэнкаку КНР ограничила импорт из Японии автомобилей, а также фото- и видеоаппаратуры, но сырье и промежуточные товары не пострадали, а торговля некоторыми их категориями даже выросла. Аналогичным поведение Китая было и в конфликтах с Филиппинами в Южно-Китайском море, и с Южной Кореей после размещения последней системы ПРО.

Авторы отмечают: воздействие традиционных и «умных» санкций на потоки международной торговли по эффектам и продолжительности напоминает эффекты неформальных санкций, вызванных геополитическими интересами или потребительскими бойкотами. Например, действует «эффект Далай- ламы», когда Китай снижает импорт из стран, принимавших Далай-ламу, однако этот эффект связан со снижением импорта машин и транспортного оборудования и исчезает через два года после проведения официального приема.

Случаи потребительских бойкотов наносили ущерб прежде всего импорту брендированных товаров, влияние на иные товары было незначительным и краткосрочным.

Санкционное влияние различалось для экспортеров и импортеров, при этом внутри групп также были особенности. Анализ влияния ограничений на экономики Югославии, Ирака, Ирана, Южной Африки, России показал смену состава экспортеров: компании переходили к импортозамещению или переориентировались на новые рынки, причем экспортерам при ряде условий удавалось даже нарастить объем экспорта. Неоднородность эффектов для них была обусловлена размером компаний, товарной и географической структурой их экспорта. Более крупные экспортеры лучше справлялись с перераспределением поставок, экспортеры сырьевых и однородных продуктов легче находили новые рынки сбыта, компаниям, присутствующим на рынках отдельных стран до ввода санкций, было проще нарастить экспорт. 

Структурные эффекты санкций для ПИИ

Распространено представление, что объем входящих прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в экономике под санкциями должен существенно сократиться из-за стремления инвесторов, особенно многонациональных компаний (МНК), сократить потенциальные потери в связи с конфликтами и ростом политической нестабильности или угрозой экспроприации активов. 

Однако, отмечают Юрий Симачев и Анна Федюнина, эмпирические свидетельства не позволяют однозначно говорить о негативном влиянии меж- и внутристрановых конфликтов на приток ПИИ в страну. Скорее вследствие конфликтов меняется структура входящих ПИИ по географии стран-отправителей, отраслевой структуре и их способу входа на рынок.

Международный опыт показывает, что отток ПИИ может компенсировать приток из дружественных стран. Их поток сокращается только при масштабных конфликтах с большими потерями и числом жертв, причем снижение может начаться до обострения конфликта как реакция на рост рисков и неопределенности. В ином случае МНК могут иметь стимулы продолжать инвестиции в конфликтующую экономику при низких рисках изъятия активов и перспективах экономического роста.

В секторальном разрезе конфликтующие экономики с большей вероятностью могут сохранить привлекательность для ПИИ в нефтегазовом секторе, особенно при росте цен на сырье, а в обрабатывающем комплексе и секторе услуг привлекательность может снизиться.

Эффекты во времени

Экономисты расходятся во взглядах на влияние длительности санкций на их эффективность. С одной стороны, чтобы правительство страны-мишени ощутило неотвратимость санкций, серьезность их последствий и изменило свое поведение, необходимо время. С другой стороны, есть свидетельства способности страны-мишени со временем адаптироваться к ограничениям, что ослабляет стимулы выполнять требования санкционера.

Известен эффект ожидания санкций, когда правительство и предприятия страны, прогнозируя их введение, могут подготовиться к санкциям, что снижает их эффективность, поэтому корректные оценки влияния санкций должны учитывать динамику макропоказателей в досанкционный период.

Влияние санкций на макропоказатели чаще наблюдается в среднесрочной перспективе и убывает со временем. Исследование на базе данных по большой выборке стран с 1950-х годов показало, что влияние санкций на торговые потоки действует в течение 7–8 лет. Однако введение бойкота на иранскую нефть значимо негативно повлияло на нефтегазовые доходы только в первые два года после его объявления. По истечении шести и более лет эффекты санкций могут стать позитивными в зависимости от адаптационной способности страны-мишени.

Результативность санкций и связанных с ними ограничений сильно зависит от эффективности инфорсмента. Выстраивание мер принуждения требует времени, причем их совершенствование санкционерами сочетается с поиском новых способов обхода странами-мишенями. В последние годы как инструмент инфорсмента активно применяются вторичные санкции: меры (механизмы) наказания физических и юридических лиц за нарушение санкционных режимов, за сделки (помощь в сделках) с подсанкционными компаниями. Они создают серьезные угрозы фирмам из третьих стран при работе с подсанкционными компаниями, стимулируют отказ от работы со странами-мишенями. Это особенно заметно в сфере транспортных услуг и страхования грузов. Из-за зависимости от финансовой системы США крайне осторожно действуют банки, биржи и депозитарии из третьих стран. Поэтому со временем у фирм подсанкционных стран могут существенно вырасти издержки при международных расчетах и на логистику.

Влияние санкций во времени зависит от соотношения адаптационной способности страны-мишени и издержек их введения. Не сработавшие мгновенно санкции могут действовать в перспективе как медленный яд, если негативные эффекты давления превосходят возможности адаптации. 

Промышленная политика

По мере распространения санкций на большее число стран, в том числе крупных, формируются условия для перехода к длительным санкционным противостояниям между группами стран, полагают эксперты НИУ ВШЭ. Такие противоборства, вероятно, активизируют выстраивание новых ГЦСС, соперничество за ведущие позиции в них, борьбу за включение в свои цепочки новых участников. Нейтральные (неопределившиеся) страны могут приступить к созданию параллельных производств для одновременного участия в конкурирующих ГЦСС.

В сложившихся условиях страны активизируют промышленную политику, стимулируют собственное производство и ограничивают зарубежных конкурентов. Правительства усилили внимание к импортозамещению в направлениях, ранее считавшихся неэффективными. Крупные государства стремятся преодолеть монополию отдельных стран и фирм на отдельные технологии и этапы производства. Это создает условия для конфликта между кратко- и долгосрочными задачами (например, в части экономического роста или технологической независимости).

Промышленная политика сталкивается с необходимостью выработать подходы к развитию приоритетов среди технологий Индустрии 4.0, обеспечить экономическую и технологическую безопасность. Все чаще ее меры (включая субсидии, требования к локализации и ограничения участия в госзакупках) ограничивают доступ иностранных компаний на внутренние рынки, особенно передовых производственных технологий и технологий двойного назначения. Поэтому государству важно выделить устойчивые приоритеты расходов и масштабировать лучшие практики промышленной политики. 

В условиях перераспределения ресурсов, задевающего интересы разных социально-экономических групп и слоев и порождающего конфликты, растет запрос на демократизацию принятия решений в сфере промышленной политики на разных уровнях, отмечают ученые. Она будет связана с необходимостью увеличить выгоды для общественного благосостояния, окружающей среды, экономической безопасности, а не для крупных международных и национальных корпораций. 

«Это предполагает расширение сотрудничества с гражданским обществом и с частным сектором, формирование партнерств для совместного анализа и поиска ответов на вызовы, разработки долгосрочных стратегий, а также для разрешения конфликтов, связанных с распределением и перераспределением ресурсов», — резюмируют Юрий Симачев и Анна Федюнина.