В начале 2024 года Международный суд отказался удовлетворить большинство пунктов иска Украины к России о признании России нарушившей Международную конвенцию о борьбе с финансированием терроризма в связи с событиями в Донбассе и Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации, что, по мнению Украины, выразилось в притеснениях крымских татар и этнических украинцев в Крыму. Ученые Вышки проанализировали это решение и объяснили доводы, которые суд привел в обоснование своего решения. 

Аспирант департамента международного права факультета права НИУ ВШЭ, стажер-исследователь Научно-учебной лаборатории международного правосудия университета Адам Нальгиев и стажеры-исследователи лаборатории Виктория Польшакова и Анна Гавкалюк изучили решение Международного суда в Гааге — действующего при ООН института по разрешению межгосударственных споров — по иску Украины к России от 31 января 2024 года. Свои комментарии к решению они изложили в статье, опубликованной в Журнале международного права НИУ ВШЭ.  

Авторы напомнили, что это первое дело в рамках российско-украинского конфликта, в котором суд высказался по существу спора. Иск касается событий начиная с 2014 года в Крыму и Донбассе. Украина утверждала, что Россия нарушила положения Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма (далее МКБФТ), якобы отказываясь сотрудничать с Украиной в расследовании возможных случаев финансирования деятельности военных формирований на территории ДНР и ЛНР. По мнению истца, Россия также нарушала права живущих на территории Крыма крымских татар и этнических украинцев, что противоречит Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (далее МКЛРД). Дискриминацией Украина сочла запрет Меджлиса крымскотатарского народа (признан Верховным судом РФ экстремистской организацией, деятельность на территории России запрещена), а также нарушение прав крымских татар и украинцев в части получения образования на родном языке. 

8 ноября 2019 года Международный суд признал себя полномочным рассматривать спор строго в рамках положений МКБФТ и МКЛРД и отказался обсуждать вопросы правомерности присоединения Крыма к России. Суд очертил фактические обстоятельства и рамки правового анализа, указав, что при оценке требований, вытекающих из МКЛРД, рассматривается «общая модель поведения РФ», а не отдельные акты дискриминации, и одновременно признал, что при рассмотрении необходимо установить достаточное число эпизодов притеснений для подтверждения предполагаемой дискриминационной политики. 

В условиях, когда Украина и Россия признают Крым своей территорией, Украина предъявила требования от лица жителей полуострова, который Россия считает частью российской суверенной территории, применив доктрину parens patriae (государства-родителя), считая жителей Крыма своими гражданами, в чьих интересах она имеет право подать иск в Международный суд. Иск Украины — одно из немногих дел в истории суда, где государство применило данную концепцию для защиты прав граждан, живущих на спорной территории. В деле о применении МКБФТ и МКЛРД суд не поставил под сомнение использование доктрины parens patriae, так как дело касалось жителей территории со спорным статусом с точки зрения международного права и по мнению сторон.

Россия просила отклонить требования Украины в отношении МКБФТ и в отношении МКЛРД, ссылаясь на доктрину «чистых рук», указав, что Украина ведет себя недобросовестно и сама серьезно нарушила принципы международного права, связанные с предметом спора. В частности, она отметила, что Киев, вопреки Минским соглашениям, не помиловал участников событий в Донбассе и не прекратил их судебное преследование. Также Россия заявила, что Киев, характеризуя деятельность правительств ДНР и ЛНР как террористическую, не выдвинул обвинений в спонсировании терроризма украинским чиновникам, продолжавшим поддерживать экономические связи с ЛНР и ДНР. Касаясь требований по МКЛРД, Россия указала, что с 1991 года Украина не обеспечила надлежащую защиту ряда этнических групп, включая крымских татар, от насилия и разжигания ненависти, а объекты их культурного наследия подвергаются вандализму, а также заявила, что Украина ограничивает использование русского языка и культуры. Поэтому предъявление Украиной требований о прекращении вероятного ограничения культурных прав выглядит противоречиво.

Международный суд отклонил аргументы России, сославшись на неопределенность доктрины «чистых рук» в международном праве и в своей практике. Суд не изучил доводы России о применении доктрины «чистых рук» и отказал только по процессуальным основаниям, отметили молодые исследователи.

Принципы доказывания

Суд отметил: общим принципом в его практике является возложение бремени доказывания на истца, но одновременно указал, что отступление от строгого следования данному правилу возможно, если доступ заявителей к важным доказательствам затруднен из-за их нахождения на территории, контролируемой оппонентом. В таких ситуациях вероятно «более свободное обращение к выводам из фактов и косвенным доказательствам», что означает возможность переноса бремени доказывания на оппонента при наличии аргументов, подтверждающих доводы заявителя. Суд отметил, что этот тезис применим в настоящем деле в отношении доказательств, доступ к которым для Украины ограничен после перехода Крыма под контроль России. 

В результате на Украине лежало бремя доказывания фактов, подтверждающих нарушения Россией положений МКБФТ и МКЛРД. Суд, касаясь стандартов доказывания, отметил, что согласно прецедентной практике суда они будут зависеть от требований истца: «обвинения исключительной тяжести», например в геноциде, будут требовать «высокого уровня определенности», а для иных возможно использование менее строгих стандартов. В отношении аргументов Украины суд счел необходимым применить стандарт «убедительных доказательств» — стандарт менее строгий, чем «совершенно убедительные доказательства».

Недостаточные основания

Украина указывала на предполагаемые случаи финансирования деятельности лиц, связанных с ДНР и ЛНР, и обвиняла Россию в нарушениях обязательств по МКБФТ, которые выразились в отказе от предусмотренных конвенцией обнаружения и блокировки денежных средств, предназначенных, по мнению Киева, формированиям ДНР и ЛНР, а также в непринятии мер расследования эпизодов финансирования терроризма, указанных в официальных сообщениях в адрес российских органов, и отказе от оказания правовой помощи по запросам Украины. Ключевым вопросом в оценке судом заявлений Украины о нарушениях Россией пунктов МКБФТ была доказанность «финансирования терроризма» в трактовке статьи 2 МКБФТ. 

Украина стремилась обосновать презумпцию, согласно которой информацию о любом денежном переводе в адрес лиц, так или иначе связанных с ДНР и ЛНР, из России следовало расценивать как информацию о финансировании терроризма. Суд не согласился с этим подходом, указав, что ДНР и ЛНР не признаны террористическими организациями, как, например, «Аль-Каида» (13 ноября 2008 года признана Верховным судом РФ террористической организацией, деятельность в России запрещена), поэтому связь финансирования с ДНР и ЛНР не может автоматически считаться спонсированием терроризма. 

Спор между сторонами сводился к тому, имели ли место на момент обращений Украины к России, где содержались заявления о возможных случаях финансирования терроризма, достаточные основания для реагирования в соответствии с положениями МКБФТ. 

В результате анализа доказательств, представленных Украиной, суд счел, что она не представила в большей части требований достаточных доказательств, что те или иные денежные средства, банковские счета или лица связаны с финансированием терроризма и, следовательно, что Россия не выполнила обязательств по МКБФТ. Суд указал: доказательства, на которые ссылалась Украина, не содержали «достаточно подробных сведений», способных обосновать разумные подозрения для применения мер, предусмотренных конвенцией. Одновременно Международный суд отметил: информация, предоставленная Украиной, была достаточной для начала Россией расследования вероятных эпизодов финансирования терроризма. Это единственное требование Украины, поддержанное судом. 

В данном пункте фактические обстоятельства в большинстве своем не оспаривались сторонами: Москва и Киев ссылались на одни и те же вербальные ноты, официальные запросы со стороны Украины и действия России в ответ на них. Однако стороны по-разному интерпретировали представленные Украиной сведения о возможном финансировании терроризма. Украина заявляла, что они достаточно убедительны, чтобы Россия приняла меры по выполнению МКБФТ, а по мнению России, указанная информация не была достаточно конкретной. 

Дискриминации нет

Камнем преткновения в позициях России и Украины стал вопрос определения термина «расовая дискриминация», закрепленного в статье 1 МКЛРД. Украина указывала, что термин предполагает не только дискриминационную цель, но и соответствующие последствия действий государства, когда внешне нейтральные меры, прямо не ставящие цель поражения в правах той или иной группы по признаку расы, цвета кожи или этнической принадлежности (далее — защищаемая группа), могут непропорционально негативно воздействовать на такую группу. 

Россия в целом не оспаривала этот подход, но настаивала, что неравное обращение или непропорциональные негативные последствия для защищаемой группы не влекут вывода о дискриминации, если подобные последствия не стали непосредственным результатом предпочтений или ограничений на основе этнической принадлежности, а также если принятые государством меры обусловлены «правомерными целями». По мнению России, дискриминацией априори не могут являться меры, основанные на «политических мнениях или религии» группы, поскольку расширение понятия дискриминации исказило бы термин до неузнаваемости. 

В итоге суд поддержал позицию России, согласно которой понятие дискриминации не охватывает политические убеждения защищаемой группы. Он отметил, что определение расовой дискриминации в конвенции включает «национальное или этническое происхождение» и «эти ссылки на происхождение означают связь человека с национальной или этнической группой при рождении», а также другие элементы определения расовой дискриминации, а именно расу, цвет кожи и происхождение. Поэтому, по мнению суда, политическая идентичность или позиция лица или группы не могут быть значимыми факторами определения этнического происхождения. Из представленного определения видно, что при установлении факта «несоразмерного негативного эффекта» в отношении защищаемой группы Украина как заявитель должна была доказать, что меры, принятые российским правительством после 2014 года, создали «несоразмерный негативный эффект» для этнических украинцев и крымских татар, проживающих на территории Крыма. После этого бремя доказывания переходило на Россию, обязанную представить доказательства, что меры в действительности никак не были связаны с запрещенными основаниями. Ряд аргументов Украины подкреплялись отчетами официальных и независимых организаций, включая Управление Верховного комиссара ООН по правам человека. Суд отметил, что примет их к сведению и подойдет к их анализу с учетом независимости источника сведений и процедуры их сбора.

Суд отклонил большую часть требований Украины и отметил, что она не представила достаточных доказательств явного «несоразмерного негативного эффекта» мер, выделяющих крымских татар и этнических украинцев по сравнению с другими этническими группами, либо указал на объяснения России, что принятые ею меры были обусловлены формами политической активности или религиозными взглядами крымскотатарских и украинских меньшинств, т.е. основаниями, не указанными в пункте 1 статьи 1 МКЛРД. 

Исключение составило лишь требование Украины признать Россию нарушившей пункты статьи 5 МКЛРД из-за ограничения права этнических украинцев, проживающих в Крыму, на получение школьного образования на родном языке. Россия указывала, что спад числа обучающихся на украинском языке вызван массовым отъездом украинцев из Крыма после марта 2014 года, но суд счел этот довод недостаточно убедительным.

При этом, по мнению исследователей, само по себе сокращение количества учеников, получающих образование на украинском языке, не может считаться однозначным свидетельством дискриминации и в лучшем случае является косвенным доказательством, которое может быть предметом различных и в равной степени убедительных интерпретаций.  

Из текста решения следует, что суд удовлетворил требования Украины лишь в отношении 2 из 11 запрашиваемых мер ответственности, в том числе в отношении компенсации за нарушения конвенций и возмещения морального вреда. Мерой ответственности суд избрал исключительно сатисфакцию, указав, что признание факта нарушения международного права Россией будет достаточным, и отклонил денежные требования украинской стороны.

Также суд не удовлетворил требование Украины обязать Россию «немедленно прекратить создание препятствий получению образования этническими украинцами и принять все необходимые и надлежащие меры для восстановления преподавания на украинском языке в оккупированном Россией Крыму», ограничившись общим указанием на обязанность России «обеспечить ожидания и потребности детей и родителей украинского происхождения в рамках системы образования на украинском языке». «Исходя из осторожных формулировок суда отсутствуют основания считать данный пассаж возложением на Россию обязанности прекратить нарушение или предоставить гарантии неповторения данного нарушения», — резюмируют исследователи Вышки.  

Нет доверия

Показательно, что суд, отказавшись рассматривать по существу спор, касающийся вооруженного конфликта между Россией и Украиной, тем не менее указал, что начало боевых действий в феврале 2022 года «подорвало основу для взаимного доверия и сотрудничества и усложнило разрешение спора», и оценил это как факт, который усложнил разрешение спора. Это, по мнению авторов, не означает, что суд дал правовую квалификацию российско-украинскому конфликту. «Признание специальной военной операции фактором, осложняющим разрешение спора, не влияет на его правовую оценку», — пишут они. 

Разбирательство по делу о применении МКБФТ и МКЛРД (как и по делу о геноциде), предпринятое по инициативе Украины, отражает тенденцию, актуальную в современном международном правосудии: страны все охотнее прибегают к урегулированию споров в международных судах, ссылаясь на юрисдикционные оговорки в международных договорах и передавая на рассмотрение органов международного правосудия споры по широкому кругу вопросов, часть которых зачастую имеют очевидный политический подтекст. Решение международного судебного органа рассматривается не как средство урегулирования спора и поиск путей выхода из конфликта, а как внешняя оценка правомерности действий государств, которую возможно использовать как вероятный рычаг давления в противоборстве.

Сдержанный подход Международного суда к аргументам о толковании МКБФТ и МКЛРД и к представленным сторонами доказательствам показывает: суд разрешил спор, четко понимая свою роль и пределы своего мандата. Отклонение большей части требований Украины стало следствием четких границ компетенции суда, а также применения стандарта доказывания, соответствующего серьезности заявлений Украины. Заявления ряда СМИ о ее «исторической» и «беспрецедентной» победе в Гааге сильно преувеличены. «В решении от 31 января суду удалось сохранить последовательность в подходе к оценке предметной составляющей спора и сделать замечания, важные для интерпретации положений конвенций», — резюмируют молодые исследователи Вышки.