Стремясь расширить представительство в международных организациях, СССР принимал меры для того, чтобы все советские республики вошли в состав ООН. В разгар Великой Отечественной войны, в феврале 1944 года, Верховный Совет СССР вернул им право вести внешнеполитическую деятельность. В то же время союзное руководство не собиралось делиться своей властью. О том, как сочетались эти два процесса, шла речь на первом в этом учебном году научном семинаре Лаборатории региональной истории России НИУ ВШЭ.

Ведущий научный сотрудник лаборатории профессор Юрий Акимов представил доклад «Международная деятельность союзных республик (середина 1940-х — конец 1980-х гг.): видимость и реальность».

Деятельность республик, в том числе Украинской и Белорусской ССР, позже получивших свои представительства в ООН, на мировой арене подчинялась союзному МИД. Субнациональная дипломатия использовалась Москвой для решения отдельных политических и экономических проблем, в том числе для организации поставок оборудования. Спящие институты республиканских МИД заработали на исходе существования Советского Союза, когда субъекты СССР получили возможность вести самостоятельную деятельность на мировой арене, не нарушая норм брежневской Конституции. Впоследствии они стали основой внешнеполитических ведомств постсоветских государств.

Юрий Акимов отметил, что советские республики, возникшие на обломках Российской империи, обладали атрибутами независимых государств и поддерживали отношения с другими странами. Например, Белорусская ССР заключила в 1920–1922 годах 13 международных договоров. Их субъектность была относительной, Кремль достаточно прочно контролировал республики через партийные органы и договоры о делегировании полномочий. Однако отдельные примеры самодеятельности на внешней арене, например попытки Азербайджанской ССР помогать повстанцам на севере Персии летом 1921 года, когда РСФСР уже отказалась от их поддержки, пугали Москву.

После образования СССР в декабре 1922 года и совещания ЦК РКП(б) с руководителями национальных республик в июне 1923-го полномочия по ведению международной деятельности передали центру. Республиканские наркоматы иностранных дел были ликвидированы, а противники этого решения лишились своих постов.

Ситуация неожиданно изменилась в начале 1944 года, когда Совнарком СССР предложил на сессии Верховного Совета расширить права республик в сфере обороны и внешних сношений, в том числе в отношениях с иностранными государствами. Представляя эту инициативу, зампред Совнаркома и нарком иностранных дел Вячеслав Молотов объяснил изменения культурными нуждами республик, необходимостью расширять международные связи СССР, демонстрировать на внешней арене успехи государственного строительства республик и укреплять отношения между народами страны.

Выступившие в прениях представители союзных республик, которые (за исключением Азербайджана) были полностью или частично оккупированы Германией и ее союзниками, поддержали Вячеслава Молотова. Представитель Литовской ССР Юстас Палецкис выразил желание укрепить связи с диаспорой, академик Александр Богомолец (УССР) предложил установить особые отношения с Чехословакией и Польшей.

Поправки в законы и Конституцию, изменившие статус Народного комиссариата иностранных дел (НКИД) и Народного комиссариата обороны (НКО) с союзного на союзно-республиканский, были оперативно приняты.

В действительности, полагает Юрий Акимов, цели возвращения внешней самостоятельности республикам отличались от заявленных. Политбюро стремилось максимально расширить представительство СССР в международных организациях в послевоенный период, Москва предполагала, что членами будущей ООН станут все советские республики. Кроме того, формальная самостоятельность могла облегчить присоединение к Советскому Союзу новых республик с сохранением их субъектности в интересах СССР.

Новые наркомы иностранных дел республик первоначально были весьма активными. Например, наркоминдел УССР писатель Александр Корнейчук планировал сформировать ведомство из 10 отделов общей численностью 150 сотрудников, выдвигал инициативу создать после освобождения Польши и Чехословакии «славянскую Антанту». Его коллега из Казахской ССР Тулеген Тажибаев предложил создать при Совете народных комиссаров республики экспортно-импортную структуру с прицелом на организацию внешней торговли, а в начале 1945 года намеревался организовать изучение иностранных языков руководителями республики, разработал план строительства квартала административных и жилых зданий для НКИД и иностранных представительств в Алма-Ате.

Корнейчук был наказан за чрезмерную инициативность: в июне 1944 года его заменили «старым большевиком» Дмитрием Мануильским, следовавшим указаниям Москвы. Тажибаев остался на посту, но снизил активность.

Быстро стало ясно, что республики самостоятельны во внешних делах только на бумаге, Москва не собиралась делиться своей властью, она игнорировала предложения по налаживанию международных связей снизу. НКИД республик рассматривали как исключительно вспомогательные органы. Например, в НКИД Узбекской ССР числилось всего 10 человек, Казахской — 30, в получившей представительство в ООН УССР — 40. Великобритания и США, предлагавшие открыть посольства в Киеве и Минске, получили ответы из МИД СССР, что республики не подготовлены к самостоятельному ведению международных дел. А после назначения наркома иностранных дел РСФСР Анатолия Лаврентьева послом в Югославии в марте 1946-го пост наркома оставался вакантным до 1959 года.

Слабым было и материальное обеспечение республиканских НКИД. Например, Тажибаев жаловался, что его сотрудники вынуждены были одалживать одежду для встреч с иностранцами.

До начала 1960-х годов республики ничего не делали на международной арене, только принимали иностранные делегации, хотя официально назывались суверенными государствами.

В начале 1960-х годов внешнеполитическая деятельность возобновилась, но имела определенную иерархию. Наиболее активно дипломатией занимались РСФСР, УССР и БССР, другие республики использовали как канал или инструмент налаживания политического и экономического сотрудничества. Например, Узбекистан благодаря активности республиканского партийного лидера Шарафа Рашидова стал витриной советского Востока, примером его достижений.

В 1960-х годах на внешнеполитической арене появились новые игроки: транснациональные компании, неправительственные организации и субнациональные акторы (провинции, штаты, республики). Ряд крупных государств (США, Канада, ФРГ, Бразилия, Индия) действовали на мировой арене как федерации.

Советское руководство поняло, что отношения с субнациональными акторами способны снизить напряженность в двусторонних отношениях, развивать экономические связи и улучшать образ СССР в мире.

В 1959 году начала восстанавливаться деятельность МИД РСФСР, но работа там считалась синекурой, трамплином для будущей карьеры в союзном министерстве или почетной ссылкой. Так, например, случилось с Михаилом Меньшиковым, послом в США, а затем, в 1961–1968 годах, министром иностранных дел РСФСР, который не сработался с союзным министром Андреем Громыко.

Также республиканские МИД использовали для приглашения отдельных политических деятелей, приема делегаций губернаторов штатов США (по 10–12 человек) и налаживания связей между отдельными штатами и регионами СССР — Алтайским, Краснодарским краями, Ростовской областью и Татарской АССР.

Более конкретные задачи ставили при встречах губернаторов префектур Японии с руководителями исполкомов Дальнего Востока и Сибири. В частности, это была закупка определенной промышленной продукции и товаров широкого потребления. Интересен и пример канадской провинции Альберта — ее премьер-министр посещал СССР даже после сокращения контактов из-за войны в Афганистане.

СССР считал контакты с зарубежными субъектами федерации инструментом решения конкретных экономических проблем, в частности республиканские МИД получали инструкции по поводу переговоров о поставках определенной продукции, которую было невозможно получить иным способом. Например, в ходе переговоров с провинцией Альберта запрашивалось нефтегазовое оборудование, в том числе для бурения на Крайнем Севере, или коконы пчел-листорезов.

В начале 1980-х годов товарооборот между Советским Союзом и провинцией Альберта достиг 476 млн канадских долларов, причем советский импорт превышал 470 млн. В целом, отметил Акимов, субнациональная дипломатия применялась для решения задач общегосударственной политики. В то же время это объективно способствовало развитию республик, все постсоветские республики, кроме России, ведут родословную своих внешнеполитических ведомств с 1944 года.

Предполагалось также развивать контакты между РСФСР и немецкой землей Северный Рейн — Вестфалия, обсуждалась организация контактов между РСФСР и Сербией в составе Югославии, между югославским автономным краем Воеводина и Краснодарским краем и между краем Косово и Дагестаном.

Экономические связи шли по линии МИД и Госплана РСФСР. Субнациональная дипломатия позволяла обходить острые углы межгосударственных отношений. Как отмечалось в записке МИД РСФСР, деловые круги регионов менее политизированы, местная буржуазия меньше думает о классовых интересах и больше — о прибылях.

Спящие институты заработали в конце 1980-х годов, когда центр ослаб и делегировал республикам определенные внешнеполитические полномочия. Их работа позволила республикам налаживать международные связи, не нарушая Конституцию и законы СССР.

По мнению докладчика, сложно оценить эффективность работы дипломатии советских республик при решении конкретных задач, для этого необходимо более детально разработать количественные критерии и качественные оценки решения экономических задач и их влияния на развитие культурных и межличностных связей с зарубежными странами и регионами.

Модератором семинара выступил научный сотрудник Лаборатории региональной истории России Григорий Бибиков, в обсуждении доклада приняли участие научные сотрудники лаборатории Антон Лаптев, Юлия Егорова, Галина Егорова, Федор Мелентьев и стажер лаборатории Мария Иванова. Семинар прошел при поддержке Фонда Михаила Прохорова.