30 декабря 1922 года четыре советские республики — Россия, Украина, Белоруссия и Закавказская Федерация — подписали декларацию об образовании СССР. Союз стал государством нового типа — федерацией, — в котором право выхода сочеталось с практиками унитарного государства, покоившегося на фундаменте партийного руководства. Об особенностях советского государства HSE Daily побеседовало с заместителем руководителя департамента политики и управления факультета социальных наук ВШЭ профессором Игорем Орловым.

— Можно ли назвать создание СССР новеллой в сфере государственного строительства того времени?

— С одной стороны, в мире к началу ХХ века уже имелся опыт практического федерализма: Речь Посполитая (1569–1795 гг.), Великая Колумбия (1819–1831 гг.), Соединенные Провинции Центральной Америки (1823–1838 гг.), Республика Новая Гранада (1855–1886 гг.), Федеративная Республика Испания (1873–1874 гг.) и др.

С другой стороны, то, что создавалось на 1/6 части суши, с трудом вписывалось в формат классического федерализма, где нет места государственному суверенитету, праву сецессии (выхода) и возможности самостоятельного международного представительства. Сегодня такая модель именуется мягкой федерацией, единственной представительницей которой является Эфиопия. В силу вышесказанного мы можем считать советский проект настоящей правовой новеллой.

— СССР был полноценной федерацией или это было централизованное государство, построенное на фундаменте партийной иерархии?

— Споры о природе советского федерализма не затихают до настоящего времени. На одном полюсе — сторонники мягкого федерализма, на другом — жесткого унитаризма. Я полагаю, что истина лежит посередине: наличие ряда формальных признаков федерализма при реальном унитаризме, ядром которого была компартия. Так, согласно Конституции СССР, принятой II съездом Советов СССР в январе 1924 года, был создан двухпалатный ЦИК взамен однопалатного, образованного на I съезде Советов. Были определены и основные принципы федеративного устройства СССР: социалистическая федерация на основе советов при руководящей роли компартии; построение федерации по национальному признаку; равенство всех субъектов федерации; принцип добровольности вхождения республик в состав федерации; строительство федерации на принципах демократического централизма, предусматривавшего неукоснительное выполнение указаний центра. Но на практике получилась реализация сталинского плана автономизации в отношениях между центром и периферией.

— Право республик на выход из СССР было декларативным или действительно такая возможность предполагалась?

— Право республик было скорее декларативным. Основной закон СССР провозглашал за республиками право на выход из союзного государства, но механизм реализации данного права не был четко проработан. В тексте Конституции было лишь отмечено, что для выхода из Союза требовалось согласие всех республик. Лишь в 1990 году были созданы конституционные механизмы для осуществления права сецессии. Итог нам известен.

— Какие риски для функционирования государства создавала модель 1922 года?

— Иногда советский проект называют «бомбой замедленного действия», так как он создал по крайней мере четыре «имперские ловушки»: введение в российское пространство значительных фрагментов других культур; создание в лице национальных кадров питательного бульона для национализма; разрыв между индустриальным северо-западом страны и традиционным юго-востоком; унификация и русификация, создавшие почву для антирусских настроений. Субъектом федерации являлся класс, а Союз ССР представлял собой федерацию народов, а не территорий. А от попыток создания во второй половине 1920-х годов больших краев, объединенных по территориально-хозяйственному принципу, вскоре отказались.

При этом на практике сложилась иерархия народов: из более чем 130 национальностей, населявших СССР, 80 не получили национальных образований. Чуть более 1 млн эстонцев имели союзную государственность, для более чем 6 млн татар была выделена автономия, а более 1 млн поляков вообще не получили национальных образований.

— Предложенный Сталиным вариант автономизации изменил ситуацию?

— Сразу уточним, что для Ленина и Сталина (как и для классиков марксизма) федерация представляла собой лишь временную форму организации советской власти. Ленин был противником федеративного устройства государства на том основании, что федерация разобщает трудящихся и ведет к децентрализации госуправления. Национальное определение не было самоцелью, а было инструментом социального переворота. Характерно, что во всех советских конституциях термин «федерация» подменен понятием «союзное государство», что позволяло закамуфлировать специфические черты советского федерализма и прежде всего руководящую роль компартии. Однако эта стратегия рождала разную тактику.

Созданная в августе 1922 года для разработки плана объединения советских республик специальная комиссия во главе с Куйбышевым пришла к выводу о необходимости создания союза путем включения советских республик в состав РСФСР на правах автономий. В основу этих решений был положен план автономизации Сталина, выступавшего за распространение компетенции центральных правительственных органов РСФСР на другие республики. Ленинский федеративный план с элементами конфедерации был заточен под мировую революцию с ее идеей создания всемирной федерации. Одновременно решалась задача удержания народов бывшей Российской империи в составе советского государства. Но в условиях «внешнеполитического нэпа» и отсутствия реальных перспектив для мировой революции сталинский проект был прагматичным и вполне укладывался в рамки «строительства социализма в одной стране».

— Насколько сталинская модель повлияла в 1930-е годы на государственное строительство в СССР? Можно ли говорить, что она стала превалирующей, а ленинская — скорее декларативной?

— Да, несомненно. В 1930-х годах унитаризм стал брать верх над федеративным устройством. Во-первых, в союзных республиках были учреждены должности вторых секретарей республиканских парторганизаций и первых заместителей глав правительств, на которые, как правило, утверждались представители центра. Во-вторых, был сделан акцент на развитие «национальной по форме и социалистической по содержанию» культуры. В-третьих, руководство страны обозначило курс на языковую консолидацию народов СССР на основе русской доминанты: русский язык стал обязательным предметом в школах национальных республик. В-четвертых, был существенно понижен статус автономных республик. Если ранее в состав Совета Национальностей выдвигалось одинаковое число депутатов от союзных и автономных республик, то по Конституции 1936 года в Совет Национальностей избиралось 32 депутата от союзной республики и 11 — от автономной. В-пятых, изменилась процедура вхождения союзных республик в состав СССР: вступление в Союз теперь оформлялось Указом Президиума Верховного Совета СССР. Советские конституционные тексты были построены по одному шаблону, в силу чего члены советской федерации имели однородное политическое устройство. Федерализм в условиях реализации решений, принимаемых и осуществляемых единым центром, был сведен к учету «местной и национальной специфики». А в годы Великой Отечественной войны Советский Союз практически стал унитарным государством. Заметим, что Сталин в дипломатической переписке все чаще стал употреблять слово «Россия» вместо «СССР».

— Учитывался ли и в какой степени опыт СССР в формировании других государств?

– Неправильно говорить об абсолютной бесполезности советского опыта долговременного сосуществования в рамках единого государства большого числа народов и территорий. В разной степени этот опыт учли при создании государств соцлагеря (Югославии в 1945–1992 годах и Чехословакии в 1968–1990 годах) и в странах т.н. социалистической ориентации (в Объединенной Арабской Республике в 1958–1971 годах и Демократической Республике Конго в 1960–1971 годах).

— В какой степени возможность выхода из Союза повлияла на его распад в 1991 году? Или это произошло бы явочным порядком, без наличия соответствующей статьи Конституции?

— Конечно, распад СССР определялся комплексом внутренних и внешних причин, но национальные и федеративные отношения (спаянные воедино из-за специфичности советской федерации) сыграли в крушении союзного государства одну из важных ролей. При этом не нужно думать, что проблемы в этой сфере были неожиданностью для советского руководства второй половины 1980-х годов. Эти процессы нарастали на протяжении 2-й половины ХХ столетия. Демонтаж сталинской модели союзного государства Никитой Хрущевым запустил центробежные тенденции. Переход от отраслевого (вертикального) к территориальному (горизонтальному) управлению привел к ликвидации части союзных министерств. Союзным республикам на время передали функции упраздненных министерств юстиции и внутренних дел СССР, вопросы устройства судов, разработку гражданского уголовного и процессуального кодексов, внутреннее административно-территориальное устройство и т.п. Это способствовало формированию в национальных республиках новых элит из титульных наций.

Сменивший Хрущева на посту генсека Леонид Брежнев в 1971 году на XXIV съезде КПСС заявил о завершении формирования новой исторической общности людей — советского народа, несмотря на то что доля населения, владевшего русским языком (языком межнационального общения), в ряде республик (республики Закавказья и Эстония) не превышала трети или даже меньше (Узбекистан, Таджикистан и Туркмения). Отчасти это объяснимо тем, что во всех советских конституциях отсутствовала статья о государственном языке. Высшие органы союзных республик получили право вносить законопроекты в законодательные органы СССР. Увеличилось и представительство союзных республик в Совете Национальностей Верховного Совета. Ситуация усугубилась избранием руководителей некоторых республик (Казахстан, Грузия, Азербайджан, Узбекистан) членами и кандидатами в члены Политбюро ЦК КПСС. В этих «неприкосновенных» союзных республиках ускорился процесс оформления этнократических режимов.

В годы перестройки пусковым механизмом развала СССР стала ликвидация на III съезде народных депутатов (март 1990 года) монополии КПСС как ядра политической системы советского общества и принятие XXVIII съездом партии в июле 1990 года новой редакции партийного устава, узаконившей федеративное устройство КПСС. Вскоре по примеру Михаила Горбачева большинство первых секретарей ЦК самостоятельных компартий союзных республик обрело статус президентов. При слабом федеральном центре судьба Союза была предрешена.

Беседовал: Павел Аптекарь