Основная ответственность по защите прав и свобод человека и гражданина возложена на национальные органы и институты внутри государств. Эти органы — как в рамках существующих ветвей власти, так и с независимым статусом — являются первоначальными и первостепенными точками реагирования на нарушения прав, а также их восстановления. Однако какая же судебная система более приспособлена для защиты прав граждан? Какова роль прокуратуры и омбудсменов в этом процессе? Все это стало предметом обсуждения профильных экспертов Вышки.

Институт исследований национального и сравнительного права факультета права НИУ ВШЭ провел семинар «Сравнительно-правовой анализ национальных органов и институтов по защите прав человека в России и мире: передовые практики и пути совершенствования».

Открывая семинар, заместитель директора Института исследований национального и сравнительного права НИУ ВШЭ Наталия Галкина подчеркнула, что интерес к национальным институтам защиты прав человека и созданию новых наднациональных структур сегодня растет. Однако научно-практическое осмысление эффективности данных органов крайне важно, и именно этой цели послужил проведенный семинар.

В своем докладе заместитель руководителя департамента публичного права факультета права ВШЭ Лариса Солдатова отметила, что обсуждение гарантий прав человека без понимания принципов организации и деятельности судебной системы страны невозможно. Важна возможность обратиться в суд, привлечь независимых экспертов и арбитров для защиты прав гражданина. «Мы обращаемся к практикам и законодательству других стран не потому, что они лучше работают. Надо использовать позитивный или негативный зарубежный опыт, чтобы не наступать на грабли», — отметила она.

Лариса Солдатова напомнила, что в мире есть три основные модели судебной системы. В англосаксонской действует верховный суд, в ходе разбирательств широко применяется судебный прецедент, а полномочия суда присяжных значительны; ее отдельные элементы используются в России. В романо-германской (континентальной) модели действует много инстанций — помимо апелляции, это кассация и надзор, а непрофессиональные судьи, ассизы, работают в одной коллегии с профессиональными. Существует также мусульманская судебная система, где процесс идет по законам шариата и нет процедуры обжалования. В последние десятилетия происходит конвергенция элементов классических судебных систем. Важно, чтобы в стране действовала единая практика, исключающая разное толкование закона в отдельных регионах, не сомневается эксперт.

Практически везде низшей судебной инстанцией являются местные суды — окружные, районные, коммунальные, но это не означает, что они подчинены местной власти. Региональные суды рассматривают дела преимущественно в апелляционной и первой инстанциях.

Во Франции, например, есть трибуналы большого процесса в департаментах, они действуют как первая и апелляционная инстанции по делам о гражданстве и делам о взыскании имущества. В Германии действуют высшие суды земель, имеющие полномочия кассации и пересматривающие дела, решения по которым вступили в законную силу. Верховный федеральный суд ФРГ возглавляет систему судов общей юрисдикции. Другой особенностью немецкой судебной системы Лариса Солдатова назвала высокий уровень специализации: там есть специальные административные суды, рассматривающие дела по искам граждан к органам исполнительной власти, суды по финансовым и социальным вопросам.

Специальные суды действуют и в других странах. Например, в Дании есть суд по морским делам. В Норвегии есть отдельные суды по трудовым спорам, а также суд по импичментам, который рассматривает дела о преступлениях членов правительства, депутатов парламента и судей верховного суда. Специализация создает риск утяжеления судебной системы, полагает докладчик, поскольку в случае уменьшения количества дел судей приходится перепрофилировать или увольнять, что нерационально. Во многих странах, в том числе в России, нет узкоспециализированных судов, председатель распределяет дела в зависимости от квалификации и профессиональной компетентности судей.

Свои особенности есть и у судебной системы Италии. Там суды общей юрисдикции включают мировые суды. Одновременно работают местные трибуналы — аналог российского районного суда, апелляционные суды и высший кассационный суд. Мировые суды, где судья единолично рассматривает гражданские дела и имущественные споры на небольшую сумму, сейчас работают и в России.

В Великобритании суды первой инстанции называются магистратскими, следующая ступень — суды графств. Роль кассации и надзора выполняют высшие суды Англии и Уэльса, Высокий суд и Суд короны.

В США суды не составляют единой структуры. Федеральные суды и суды штатов работают параллельно. Федерализм дает штатам значительную самостоятельность в осуществлении правосудия. И там велика роль прецедентного права.

В ходе дискуссии и ответов на вопросы аудитории Лариса Солдатова ответила на вопрос о возможности расширения полномочий суда Евразийского экономического союза и создания на этой базе альтернативы ЕСПЧ. По ее убеждению, для любого наднационального суда существуют сложности и риски как исполнения решений, так и беспристрастности выносимых решений. «В принципе идея хорошая. Если суд сможет сформировать хорошую репутацию, то реализует свою функцию. Я приветствую это предложение», — сказала она.

Научный сотрудник Института исследований национального и сравнительного права ВШЭ Полина Малкова представила сообщение «Правозащитные функции прокуратуры и омбудсмена в зарубежных странах: сравнительный анализ и пути совершенствования». Она напомнила, что прокуратура в большинстве стран совмещает уголовные и неуголовные полномочия и что именно неуголовные полномочия включают в себя важные правозащитные функции. В ряде стран неуголовные (правозащитные) функции прокуратуры отсутствуют. Однако есть страны, где неуголовные полномочия незначительны, например в скандинавских странах, на Мальте, в Эстонии и Грузии.

Широкие неуголовные функции имеет прокуратура Франции, где прокурор обязан, в частности, регулярно посещать психиатрические лечебницы и тюрьмы для контроля за соблюдением прав их обитателей. Примерно то же можно сказать о Португалии и Турции.

Однако нужны ли данные неуголовные функции для успешного функционирования систем защиты прав? Например, Парламентская ассамблея стран Европы в 2003 году рекомендовала прокуратуре ограничиться поддержанием обвинения в уголовных делах и защитой общественных интересов в гражданском процессе.

Докладчик сделала вывод, что широкие неуголовные полномочия прокуратуры создают определенные противоречия между необходимостью защищать интересы государства, общества и отдельного гражданина. Полина Малкова привела условный пример, когда представитель уязвимой категории, например беременная женщина, написавшая жалобу на работодателя, совершила кражу в магазине, за что была уволена. В этой ситуации прокуратуре придется выбирать: поддерживать обвинение или защищать права беременной. Или когда речь идет о нарушении экологических требований предприятием: природоохранное законодательство требует его закрытия, но в этом случае пострадают работники.

Подводя итог, докладчик сказала, что существующая в России система приемлема, учитывая, что в нашей стране отсутствуют административные суды, активные профсоюзы и незначительны прерогативы омбудсменов. Хотя разделение полномочий лучше гарантирует защиту прав отдельного гражданина, ограничение полномочий прокуратуры требует укрепления других инструментов контроля, например административных судов.

Полина Малкова также рассказала о полномочиях омбудсменов. В отдельных странах институт уполномоченных по правам человека входит в систему исполнительной власти, но в большинстве государств, считающихся демократическими, они связаны с парламентом или независимы. Эксперт высоко оценила полномочия омбудсмена в России на законодательном уровне, они соответствуют классической модели контроля за действиями властей, при этом уполномоченный регулярно отчитывается парламенту, а конституционное закрепление статуса омбудсмена обеспечивает его независимость. Она напомнила, что в период пандемии сложилась практика приема жалоб онлайн и по видеосвязи. Эксперт полагает, что стоит подумать о том, чтобы ее дополнить устными формами жалоб для слабовидящих.

В России также создана сеть региональных уполномоченных, но их права в регионах различаются, в некоторых из них они лишены законодательной инициативы. Появились и специализированные омбудсмены: по правам ребенка, финансовые, по правам предпринимателей. А в скандинавских странах работают уполномоченные по защите прав потребителей, в Канаде — по государственным языкам, в ряде государств есть омбудсмены по правам военнослужащих.

Для более эффективной защиты прав граждан через институт омбудсмена, по мнению Полины Малковой, следует укрепить его независимость, повысить уровень доверия к нему, улучшить кадровое обеспечение, особенно в структурах на уровне субъектов. Важно, чтобы институты мягкого права стали реальным институтом защиты прав граждан, уверена она.

Отвечая на вопрос портала HSE Daily, Полина Малкова отметила, что важным инструментом защиты прав граждан могут стать также общественные советы и комиссии при силовых структурах (МВД, ФСИН), которые призваны отслеживать нарушения прав человека при задержании, в предварительном заключении и местах лишения свободы. Но сейчас произошло постепенное размытие элемента их независимости, которое, по мнению докладчика, не способствует усилению их функций.

Участники дискуссии поинтересовались мнением Полины Малковой о роли Комитета ООН по правам человека. Возможно, часть жалоб, которые ранее направлялись в Страсбург, теперь будут адресовать в Женеву, где находится офис Комитета по правам человека. «Это важнейшая альтернатива», — подчеркнула эксперт.

Фото: iStock