Как антимонопольные службы разных стран определяют, что является нарушением свободы конкуренции, а что нет? Какие случаи заслуживают отдельного рассмотрения? Как снизить вероятность ошибки (наказания невиновного или оправдания нарушителя) и чем IT-компании отличаются от участников других отраслей? Обо всем этом на семинаре департамента прикладной экономики ВШЭ рассказал организатор и член научного комитета крупнейшей ежегодной европейской конференции «Достижения в анализе конкурентной политики и регулирования», заслуженный профессор афинского Университета экономики и бизнеса Афины и почетный профессор Университета финансов и экономики Цзянси (Китай) Янис Катсулакос.
В течение последнего десятилетия цифровые платформы заняли центральное место в мировой экономике. На середину 2022 года пять из десяти крупнейших по капитализации компаний принадлежат к группе цифровых платформ (Apple, Microsoft, Alphabet, Amazon, Meta). Поведение этих компаний на рынке создает большие проблемы для экономической политики — в том числе для применения антимонопольного законодательства. На протяжении последних пяти лет число расследований ограничений конкуренции со стороны цифровых платформ только растет.
Антимонопольные органы России, Индии, а затем и Европейского союза признали компанию Alphabet (материнская компания Google) злоупотребившей доминирующим положением путем дестимулирования предустановки приложений конкурентов в договорах с производителями телефонов и планшетов, использующих Android. Власти Германии обвинили Facebook (входит в Meta) в злоупотреблении доминирующим положением на рынке социальных сетей. Евросоюз признал Google злоупотребившей доминирующим положением путем искажения результатов органического поиска в пользу кэптивных (де-факто — собственных) продуктов. Федеральная комиссия по торговле США возбудила дело против компании Meta по факту «киллерского слияния» (сделки, нацеленной на устранение конкурента с рынка) Instagram и WhatsApp (эти компании, а также Meta и Facebook признаны в России экстремистскими организациями). Многочисленны частные иски к Apple по факту требований использования собственного приложения (ApplePay) для оплаты приобретения контента на установленных приложениях. Китайский антимонопольный орган наказал компанию Alibaba за исключающие условия договора (запрет продавцам работать с конкурирующими интернет-магазинами) и за нарушение правил согласования сделок слияний. Наряду с десятками антимонопольных расследований во всех странах разрабатываются специальные законы, призванные поддерживать конкуренцию на рынках цифровых платформ с помощью регулирования.
Фото: iStock
При всей масштабности антимонопольных расследований и решений (наложенные на компании штрафы исчисляются десятками миллиардов, капитализация компаний бурно реагирует на каждое следующее решение) законодатели, руководители антимонопольных органов, юристы и независимые эксперты до сих пор не сошлись во мнениях по вопросу о том, как нужно расследовать дела о нарушении конкурентного законодательства цифровыми платформами. От стандартов расследования — то есть от представления о том, что и как должно быть доказано, чтобы признать компанию нарушившей закон, — зависят и перспективы правоприменения, и будущее развитие рынков, объединяемых цифровыми платформами.
В настоящее время существуют два центральных подхода к тому, как должно применяться антимонопольное законодательство. Они определяют, по каким критериям можно отличить ограничение конкуренции от правомерных бизнес-практик (например, снизит ли это действие компании разнообразие на рынке, усилит ли неравенство между конкурентами и т.д.) и как понять, выполняются ли эти критерии в конкретном случае.
Первый подход предлагает соотнести спорную ситуацию с каким-либо из четко описанных и хорошо изученных образцов. В действиях подозреваемого нужно найти признаки определенного правонарушения, например соглашения между конкурентами о ценах — картеля. Подразумевается, что на основе прошлых дел такого рода мы уверены, что подобные действия ограничивают конкуренцию и, соответственно, являются незаконными. Второй подход требует в каждом конкретном случае специального расследования, включающего оценку последствий именно этого спорного деяния.
Преобладание того или иного подхода в целом зависит от правовой системы страны, ее социального и политического устройства, экономических условий (например, развитости рынка и уровня свободы конкуренции), исторического развития и других факторов.
В отношении некоторых правонарушений (например, договора конкурентов о ценах и разделе рынка) в большинстве стран применяется первый подход, так как регулятор уверен в незаконности таких действий.
Но обвинения в злоупотреблении доминирующим положением чаще рассматриваются подробно, со специальным экономическим анализом, следуя второму подходу. Такое разделение считается оптимальным с точки зрения минимизации стоимости ошибок и ущерба рынку и благосостоянию потребителей. Однако среди экономистов есть сторонники перемен, уверенные, что сложившаяся практика плохо подходит для конкурентной политики в новых отраслях, в особенности в отношении действий крупнейших технологических компаний, цифровых платформ.
Одно из предложений (его поддерживает и автор доклада) — не разделять два подхода четкой границей, а представить их в виде сторон спектра, соединенных последовательностью шагов. Предполагается, что изучение каждой конкретной ситуации можно начинать с перечисления формальных признаков правонарушения, а при необходимости — проводить все более подробный анализ, включая исследование структуры рынка, разработку теории вреда для конкретного случая, оценку потерь потребителей от ограничения конкуренции, описания положительных эффектов бизнес-практики, сопоставление положительных эффектов с отрицательными. Главный вопрос: как определить оптимальное число шагов (глубину анализа), позволяющее минимизировать вероятность ошибочного решения?
Янис Катсулакос предлагает опираться на несколько факторов при принятии решения. Во-первых, это степень уверенности в законности или незаконности действия и ожидаемой ценности информации, которую можно получить на следующем этапе анализа, для уточнения вывода о влиянии бизнес-практики на рынок. Например, у экономистов практически нет сомнений, что картельные сговоры вредят конкуренции, и дополнительное расследование вряд ли сможет дать достаточные контраргументы, а значит, и затраты на него, скорее всего, окажутся напрасными. Чем выше вероятность того, что бизнес-практика может повысить благосостояние, тем выше потребность в анализе. Однако не менее важным фактором является и вероятность получить более точную оценку влияния бизнес-практики на конкуренцию и выигрыши потребителей. Чем более точный результат мы можем получить на основе более глубокого анализа конкретной бизнес-практики, тем выше выигрыши от проведения этого типа дополнительного анализа.
Фото: iStock
Американский юрист Фрэнк Истербрук смоделировал возможные решения на разных этапах расследования, учитывая вероятность ошибок на каждом шаге, и пришел к выводу, что цена наказания невиновного выше, чем вред от нарушения, за которым не последовало санкций. Это утверждение стало настолько влиятельным, что надолго сказалось на применении антимонопольных запретов в США (его критики отмечают перекос в сторону оправдания подозреваемых). Однако более подробный анализ модели Фрэнка Истербрука демонстрирует, что вывод оказывается обоснованным, только если выполняются сразу несколько условий, описывающих вероятности правильных и неправильных решений, и эти предпосылки могут показаться слишком сильными. На этом основании многие экономисты оспаривают истинность утверждения Истербрука, во всяком случае применительно к крупным цифровым платформам.
Технологические компании образуют достаточно специфическую отрасль: рынок обычно поделен между крупными компаниями (и новые игроки почти не имеют шансов подвинуть уже существующих гигантов), их существование очень сильно зависит от масштаба и доступа к данным, а у потребителей зачастую нет достойных альтернатив, из-за чего им приходится соглашаться на условия компаний. Все это подталкивает игроков активно пользоваться своим положением, в том числе такими методами, которые могут насторожить антимонопольные службы. И предположение Истербрука оказывается еще менее правдоподобным (что подтверждают расчеты).
Некоторые исследователи предлагают в случае технологических компаний придерживаться первого подхода, то есть не проводить полноценное расследование и поручить защите доказательство правомерности действий компании. С этим профессор Катсулакос не согласен: само по себе доминирующее положение компании не обязательно влечет за собой ущерб потребителям, и во многих случаях требуется более тщательный анализ.
Оппонент доклада профессор Андрей Шаститко (МГУ им. М.В. Ломоносова) подчеркнул, что подход Катсулакоса позволяет обоснованно использовать известные и хорошо отработанные методы экономического анализа и не сползать при этом ни в собственно регулирование, ни в требование чрезмерно усложненных теоретических и эмпирических моделей для применения антимонопольных запретов.
